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財團法人海峽交流基金會

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美國孤立主義與多邊協定的走向◆文/邱俊榮(台灣經濟研究院副院長、中央大學經濟學系教授)

  • 更新日期:109-08-16

打著「Make America Great Again」口號而當選的美國新總統川普(Donald Trump)是否會重啟孤立主義,進而影響全球經貿內涵,已是當前全球最重要的經濟議題。我們試著藉由川普新政府近來的動態,特別是與國會的互動,來觀察後續可能的發展,也試著提出台灣可能必須因應的課題。

川普的「美國優先」與經貿的「孤立主義」

美國孤立主義外交政策形成於建國初期,並成為很長一段時間內美國力主推行的對外政策,所奉行的是由其國父華盛頓所確立的孤立主義原則:在擴大貿易關係時,美國應該儘量少與外國發生政治上的牽連。

十九世紀初,美國出現「門羅主義」,禁止歐洲列強干預拉丁美洲,事實上也是孤立主義的一種呈現。美國在第一次世界大戰初期保持中立,也同時向交戰雙方出售武器,1917年參加協約國陣營,由於在一戰中遭受了巨大傷亡,美國政府在1920年代開始重新奉行孤立主義,決心不再參與任何在歐洲發生的軍事衝突。當時的孤立主義趨勢還導致了嚴格的關稅制度,被認為是其後經濟大蕭條的一個重要肇因。

高關稅的貿易保護政策在1930年達到最高峰。1930年的《斯慕托—霍雷關稅法》(The Smoot-Hawley Act of 1930)是政策的分水嶺。1934年的《互惠貿易協定法》(The Reciprocal Trade Agreement Act of 1934)開啟了在國際間自由互惠的契機,美國國會也首次和總統分享貿易權,從此提升總統在貿易政策中的角色。

第二次世界大戰爆發後,美國逐漸傾向於同盟國,並在1941年日本偷襲珍珠港後完全放棄了這項國策。在冷戰和後冷戰時期美國扮演著世界警察的角色,外交上奉行「干涉主義」政策。

2017年新總統川普上任,試圖重新提倡孤立主義,放棄干涉主義並大力加強貿易保護政策。事實上,川普在競選期間即強調「美國憲法最初設計並沒有所得稅,而是對外國產品課徵關稅;現在卻是對企業課徵高額稅收,並以法令規範,卻再讓外國產品自由進口且享有免稅優惠」,試圖藉開國元勳的神主牌,帶領美國走回建國初期的孤立主義。

在政治方面,川普政府計劃在墨西哥邊境構築高牆,阻止來自中南美洲的非法移民及毒品走私活動,同時提高移民門檻,停止輸入和強制遣返大部份伊斯蘭國家的移民,以防堵極端伊斯蘭恐怖份子在美國國內進行恐怖活動。在經濟方面,川普在競選期間就提出「美國優先」(America First),明言美國不應繼續當「世界警察」干涉主義並對全球讓利,因此帶有孤立主義和保護主義的傾向,並特別見諸於執政團隊所提出的貿易政策中。

2017年美國貿易政策議程與多邊協定的趨勢

依據美國1974年貿易法規定,美國貿易政策是總統的職權,總統必須在每年3月向國會提出未來一年貿易政策議程,以及前一年美國對外經貿議題進展。 USTR(美國貿易代表署)已在今年3月1日向國會提出《2017年貿易政策議程及2016年度報告》(2017 Trade Policy Agenda and 2016 Annual Report),並會在參議院通過美新任貿易代表Robert Lighthizer之任命案後,提出更詳細完整之總統貿易政策議程。

在最新出爐的貿易政策議程報告中,川普政府仍以「美國優先」為主要訴求,認為美國選民透過去年的總統大選,已經清楚表達對「自由貿易」(free trade)以及「市場開放」(open markets)的反感,因為美國民眾並沒有從政府聲稱有利的貿易政策特別是國際貿易協定中獲利,因此川普政府要提出新的貿易政策議程:為美國民眾帶來更自由、更公平的貿易擴張(trade expand)。為此,川普政府會更聚焦雙邊談判,而非多邊談判;為達目標,也不惜重談或修正現有的貿易協定。

川普政府所提出的貿易政策議程有兩大特色:一是延續選舉時期對民眾宣傳的庶民說詞,特別強調對「願景」、「結果」的說明,稱新的貿易政策會帶來經濟成長、促進就業、與貿易夥伴更公平互惠、兼顧農工商的利益、強化本土製造業的競爭力等;二是使用相當多強硬且帶有政治性的情緒性用詞,包括拒絕地緣政治的考量,意即不為政治因素讓利,以及拒絕盲目容忍不公平的貿易措施,對美國勞工、農場工、商人利益的損害。

報告中有關2017年貿易政策議程部分,除了揭示川普政府貿易政策重要原則、重要貿易政策目標之外,亦提出四大優先貿易議程,包括:

一、貿易政策維護國家主權(Defending Our National Sovereignty over Trade Policy)。在世界貿易組織(WTO)的爭端解決程序不利美國時「將不會遵守」。強調與國際爭端解決相比,美國將更加重視美國國內法,即使美國在國際爭端解決中敗訴,「也不會自動修改國內法和商業慣例」。

二、嚴格執行美貿易法(Strictly Enforcing U.S. Trade Laws)。

三、使用各種工具促使其他國家開放市場(Using Leverage to Open Foreign Markets)。

四、針對關鍵市場洽簽新的或更好的貿易協定(Negotiating New and Better Trade Deals)。

  報告中也彰顯了有關美國貿易政策之重要目標,包含:

1.確保美國勞工及企業享有公平機會於全球市場競爭。

2.排除影響美出口(尤其包括農產品出口)之不公平貿易障礙。

3.制訂符合製造業、農業及服務業部門利益之平衡政策。

4.確保美智慧財產權獲得充分保障。

5.嚴格執行美貿易法,避免國內市場遭到傾銷或補貼之進口產品扭曲。

6.執行現有國際協定中對勞工的條款,禁止進口和出售以強迫勞動取得的貨品。

7.避免其他國家或國際組織如WTO削弱美國在各項貿易協定可獲致之利益。

8.更新現有貿易協定以反映當前需求與市場條件。

9.確保美國擁有足夠之經濟能力與製造業基礎,以鞏固國家安全。

10.確保美勞工、農產業者及企業在國內外市場皆可獲得最公平的待遇。

至於美國多邊協定的趨勢,川普政府在《2017年貿易政策議程報告》中,特別強調未來國際經貿協定的策略走向,包含了:

一、轉向雙邊談判、強調雙邊關係。對於已經完成談判、執行中的多邊協定如NAFTA,考慮修正其中對美國不利的條款。川普政府特別列舉了中國大陸加入WTO前與後,美國經濟所受的損害,以顯示中國大陸參與自由貿易的過程對美國是不利、不公平的,而且這些美國被中國大陸拖累的就業、薪資、經濟成長,美國無法透過WTO現有的機制平反或取得保障,因此川普政府可能採取雙邊關係的解決方法。

二、既有的雙邊協定中(例如美韓FTA),若有對美國經濟造成不利影響的因素,也要修正。

三、川普總統已提出退出TPP,其行政部門正在考量接續與這些TPP談判成員進行「雙邊談判」的可行性,行政部門將為此與國會諮商。

因此,美國未來的多邊貿易協定應會有一段停滯期,甚至可能利用其市場之大威脅WTO這類國際多邊組織,影響WTO的運作,值得進一步關切。

台美雙邊貿易關係

2016年,台灣是美國第10大貿易夥伴,美國則為台灣第2大貿易夥伴。美國《2017年貿易政策議程及2016年度報告》以約一頁的篇幅簡要說明2016年台美貿易暨投資架構定(TIFA)會議之進展及美方關切之貿易議題:

一、美方肯定2016年10月4日台美雙方在華府舉行TIFA會議,並肯定台灣在智慧財產權、藥品、醫療器材及化學品登記等議題所作努力,雙方並在多項農業議題進行深度討論,期待我方投入更多努力以取得有意義進展,另雙方亦同意續就醫療器材上市等議題進一步討論。

二、美方持續對台灣農業政策未符合科學基礎表達高度關切,優先關切項目包括台灣禁止含萊克多巴胺之美國豬肉與部分牛肉產品進口,以及持續限制美牛雜進口等。其他美方關切之農業議題包括我方稻米採購體制、對農業生技產品設限及有機產品認證等。

三、將持續關注台灣著作權修法等智慧財產權議題、藥品及醫材價格之透明化及可預期性議題,並透過TIFA工作小組處理投資及技術性貿易障礙等議題。

對於以上美國關切議題,美方表示將持續透過TIFA及WTO機制處理及尋求解決。我國貿局也已主動表示,將透過TIFA會議及各種管道與美方充分溝通並審慎因應,持續深化雙邊經貿關係。由於川普政府已明白表示,將投注更多心力在「對美國有利的雙邊經貿談判」,這對台灣是挑戰,或許也是新的機會之窗。因此,如何藉由TIFA平台,進一步在美國致力開啟雙邊談判之際,帶來更多台美貿易關係的突破,將至為重要。為此,以下課題或許是台灣應認真思考的課題。

首先,TIFA談判始終沒有重大突破,在持續「堆積木」的過程中,要能透過議程設定(agenda setting)提出對台灣有利的發展方向,其中應積極趁勢藉由台美TIFA會議提出台美FTA、台美BIT等議題,並透過「符合美國經濟利益的訴求」,例如對川普最為關心的增加美國就業機會提出承諾,來提高美國的談判意願。

當然,趨利也宜避害。台灣宜在準備加入TPP的過程中,主動盤點法規並研提修法,修改法規內有關自由化的議題,例如:著作權法、專利法、藥事法等,都是美國政府受到其國內產業團體壓力,多年來一再藉由雙邊、複邊、多邊場合向外國推銷的「自由化標竿」。雖目前TPP前景不明,但台美雙邊諮商的管道與政治壓力仍在,台灣如何避免川普政府藉由強硬的貿易制裁手段要求台灣改善或開放特定市場,也值得注意。而全球市場的自由化壓力未隨著TPP進展停滯而解除,台灣內部如何延續自由化的目標,持續進行法規鬆綁、改善投資環境,仍應是長期必須積極以赴的工作。

其次,川普提出「美國優先」的政策,至今雖然尚未見到明確的「招商投資」策略,但未來應會配合財稅、貨幣、移民政策等規劃,一併提出新的產業政策方案。對此,台灣也宜密切觀察並預做準備以避免受害,甚至透過積極布局產業赴美國投資,帶動國內產業變革。

最後,川普總統及其政府在諸多場合與正式報告中,明確將中國大陸視為經濟上的敵手,未來若美國對中國大陸實施經貿制裁,台灣及台商該如何在美、中經貿角力中趨吉避凶,是當前最需迫切處理的議題。

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