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全球自由民主面臨挑戰:從自由之家 2017全球自由度評比談起◆文/李酉潭(政治大學國家發展研究所教授兼所長)

  • 更新日期:109-08-16

世界著名的非政府組織「自由之家」(Freedom House)近來公布了2017年度的全球自由度狀況,其專題以「民粹主義者與獨裁者:全球民主的雙重威脅」(Populists and Autocrats:The Dual Threat to Global Democracy)為名,似乎意味著全球自由民主現況正面臨著嚴峻的挑戰。

全球自由民主面臨挑戰

事實上也的確如此。我們可從兩個方向見其端倪:一是從縱向的時間軸來看,自由之家近年來(2008-2016)幾乎每年都透過測量的結果得到自由民主正受到侵蝕的結論(見下表);二則從橫向的比較來說,雖然2017年台灣的評分加總為91分,相較於2016年(89分)有所增加,表現亮眼,但若觀察老牌的歐美自由民主國家,卻會發現部分國家自由程度有不等的輕微倒退現象。舉例而言,如美國由90分降為89分、法國由91分降為90分。可見若以全球為尺度,那麼在這個範圍內總體的自由程度的確有所倒退。

更為嚴峻的自由度現況則出現在那些仍未進行民主轉型的國家。以同為華人世界來看,有別於堅持自由民主道路的台灣,因為近年來對媒體自由與學術自由持續維護的表現優異,再度被評為「最自由」的國家,中國大陸則繼續維持威權(或極權)專政的體制,使其自由程度持續惡化,依然被評為「不自由」的國家。包括像是「境外非政府組織境內活動管理法」的頒布、強化中國大陸的網路安全管理能量而引發的寒蟬效應,其他還有加大對維權律師或草根運動者的打擊力度,都對中國大陸的自由程度產生負面效益,相較於2016年,其得分由16分降為15分。類似的情形出現在同為中國大陸治理之下的香港與西藏。香港著名的書商「被失蹤」事件顯示了新聞與學術自由的萎縮,人大的釋法行為也干預了香港的司法獨立,其得分由63分降為61分;西藏的狀況則更為惡劣,總分甚至只有1分,僅高於目前仍處於內戰狀態的敘利亞(-1分),聲稱尊重民族自治的中共政權,卻讓其管理下的西藏地區人民生活比中國大陸本身更不自由。

挑戰來自於何方?

要設法釐清對自由民主的挑戰來自於何方之前,得先對自由民主的本質與相關概念做一個簡單的定義與認知,這將有助於我們解析目前的狀況。首先要了解的是,「民主只是手段,維護自由人權才是目的」,因此單純建立所謂的民主國家是不夠的,重點在於如何將對自由人權的維護納入國家體制的運作之中,而且必須時時警惕,否則仍有可能出現倒退。其次,必須理解「民主只是最不壞(the least of the worst)的政體」,依然可能存在著諸多缺陷,故必須加強落實憲政主義(constitutionalism)與法治(rule of law),建立制度化,並提升效率。正如福山(Francis Fukuyama)在其著作《政治秩序的起源》中所討論的,一個成功的現代自由民主國家有三個基本要素,即國家體制(the state institutions)、法治與民主的可課責性(accountability)。民主國家必須兼具這三者,且必須要保持穩定的平衡才行,否則依然很容易出現問題。

此外,可以延伸思考的是,自由之家的指標真的完美無缺嗎?會不會因為設計的偏誤使得自由民主的挑戰來自於其自身?雖然自由之家的確具有相當的公信力,其長期且嚴謹地觀察成為許多學者藉以討論世界各國政治發展狀況的重要指標,但這當中仍有一個值得思考的地方,那就是在追求絕對自由的狀態下所必然產生的衝突與對立。更仔細點來說,就是要維護哪些對象的自由和相對應權利的選擇性問題。例如美國今年度的總分有所倒退,外界評估最主要的原因就是川普的競選政策即便有明顯的民族主義排外傾向,卻能夠在美國的選制之下得到選民的支持而勝選。以客觀的角度來說,此點固然違反了對於維護個人政治權利與公民自由的指標設計,因此被扣分也不為過;然而,雖然國家存在的目的在於保障個人,但「個人」的範圍應當包含普遍的「所有個人」嗎?在「美國優先」的口號下,不屬於其定義的「美國」這個群體者,權益自然無法獲得絕對的保障,顯然川普的支持者也這麼認為。這造成了對自由的挑戰來自於對自由維護的本身,「絕對」的自由如果意味著普遍性,那麼當國家優先照顧自己國民時,就會產生衝突而呈現自由度倒退的情形。同樣的狀況也出現在經常被視為民主國家典範的丹麥,2017年度的評分略有倒退,雖然詳細的報告內容尚未出爐,但依據近兩年的觀察報告指出,其立法對境外難民申請進入尋求庇護做出了一系列的限制,很可能就是主因。

如何應對挑戰?

面對這些挑戰,筆者認為主要可從兩個角度來著手。首先,就是要持續進行制度面的調整,將對政治權利與公民自由的維護內化,換言之,就是民主的鞏固與深化。以台灣為例,2017年的自由度之所以能夠逆勢成長,報告內容提到正是因為近年來持續對媒體與學術自由維護;而台灣未來的進步空間,也將體現在國家法令、規章的進一步完善,尤其是在當前國人尋求「轉型正義」與「司法改革」的呼聲不斷,如果能夠回應人民需求妥善處理,那麼對自由人權的保障就會更深植於國家社會,具備了可課責性與法治,並藉此建構國家體制,達到福山所言的三組建制平衡的境況。

再者,一個國家能否成功邁向自由民主,自身的努力固然重要,但能否獲得外界的助力而不是阻力也是關鍵之一。達爾(Robert A. Dahl)曾討論維持民主所須的必要條件,當中有三項特別重要,分別是文武關係(軍警服從文人領袖的領導)、民主文化的培養,以及沒有敵視民主的外部勢力。雖然外部勢力的威脅方面短期內不容易解決,但前兩者卻可以透過自身的努力以求改善,一方面文人尊重軍方的專業,另方面軍人服從文人的領導,並透過不斷地民主深化以培養民主的文化。

展望自由民主的未來

從國際的視野來看,雖然目前全球自由狀況呈現一種持續倒退的情形,發展前景令人憂心,但如果我們將觀察的時間尺度拉長,可以說目前正處在第三波民主化的退潮階段。有潮落應當就有潮起,第四波民主化潮流會否出現,取決於目前中國大陸是否發生民主化,以及俄羅斯何時實現二度轉型。不僅因為他們是當前世界上最大的極權或威權政體,更如同自由之家報告中所提出的警示:「如果美國和歐洲在推動自由民主的全球領導地位上後退,專制國家將會填補空白並提出對自由民主國際秩序的挑戰」,因此究竟這兩者未來的發展會如何抉擇,都將是我們應當關注的焦點。

從台灣的角度來說,自由之家民主研究項目研究員普丁頓(Arch Puddington)特別指出,2016年台灣儘管面臨北京壓力,仍然成功舉行總統大選,實現權力的和平交接,此點令人興奮不已。正如總統府在自由之家報告發布後所指出的:「台灣今年再度名列『自由國家』,相關自由程度評比有所提升,證明台灣長年努力追求民主、自由、人權的進步價值,國際上有目共睹。未來仍將堅持這些價值,持續深化民主,為亞太地區的穩定與繁榮做出貢獻」。筆者相信,台灣的成功民主轉型經驗,對於地緣接近的東南亞各國來說,將可作為一個良好的借鏡;而面對關係密切的中國大陸,或許更能夠起到引領社會變遷、催生自由民主的示範作用。

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