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中國大陸 2017年「兩會」政經觀察◆文/蔡文軒(中央研究院政治研究所助研究員)

  • 更新日期:109-08-16

一年一度的中共「兩會」(全國人大會議、全國政協會議)於2017年3月3日正式召開。每年「兩會」,除了公布經濟、民生、司法體系等關鍵數據,也能看到中共高層之間最頻密和公開的互動。

部分西方觀察家指出,回顧本次兩會,聚焦的幾個議題包括經濟發展、反腐與依法治國,凸顯了習近平主政後,輿論緊縮的傾向。兩會作為近距離觀察高層生態的唯一機會,其意義性正逐漸喪失。境外媒體愈難接觸中共高層,官員更不會有太多的表態,媒體也就沒太多內幕消息能夠曝光。這說明官方對輿論控管的要求是更為在意的。

值得一提的是,除中國大陸國務院總理李克強的政府工作報告外,西方媒體更在意的是中紀委書記王岐山在兩會做了幾次現身講話和政治宣示,顯示外界已注意到王岐山今年十九大的仕途水漲船高。此外,自2014年後,每年「兩會」期間,都會有高官落馬,今年兩會前夕,已有三位省部級官員(分別為遼寧、上海、全國政協)落馬,會期中中共的紀檢體系是否有更大動作,為王岐山的政績添上更多籌碼,也值得注意。本文主要對「兩會」期間的反腐工作衍生的高層權力變動,與政府工作報告顯示的經濟問題,進行分析。

「兩會」期間人事洗牌詭譎多變

今年秋天,中共將召開十九大,涉及高層權力大洗牌。今年「兩會」各路官員及代表們表現的蛛絲馬跡,也被外界關注。其中,王岐山在本次兩會「下團組」活動批評「黨政分開」的政治宣示,格外引起注意。

◆未來習王二人可能獨大

「下團組」是近年來中共政治局常委在兩會期間,參加全國人大各省、全國政協各界小組討論的制度慣例,由於可一探高層領導與基層代表的特殊互動,更可評判各省團組在中共政治生態的權力指數,因此廣受矚目。在今年中國大陸官方媒體的宣傳報導中,王岐山「下團組」活動的報導頻率,僅次於習近平。習近平「下團組」的議題討論,側重於反腐問題與經濟深化改革,在遼寧省代表團的會議則狠批該省經濟工作數據造假,而被廣泛報導。與之相較,李克強「下團組」活動討論都是較為次要如扶貧與農業等議題。按照中共傳統,「兩會」由於涉及一年一度政府工作報告,職掌國家機關的國務院總理,至少是檯面上的主角。但今年「兩會」的種種跡象似乎說明,李克強在政府經濟工作的角色日趨邊緣化,官媒的報導篇幅與比例,更被習王兩人嚴重壓縮。

王岐山批評「黨政分開」的宣示,極可能改變未來中共的黨政體制運作。首先,王在北京代表團裡提到了「自我監督、黨領導一切、四個意識、黨政分工、廣義政府」等要點。這些要點的主題和核心是「加強黨的領導」。其次,王的說法是,從黨紀對政府的監督責任展開,王認為的「在黨的領導下,只有黨政分工、沒有黨政分開」,目的在於由黨全面推動國家反腐工作,實現對國家機器的監督。最後,王的說法難免有賦予「國家監察委」模式正當性的聯想,由於「國家監察委」外界預期未來將與國務院平級,被視為中共紀檢體制邁向「國家化」的手段,部分猜測甚至指出,國家監察委將肩負監督、調查及處置3大職責,此外執政當局還考慮賦權予監察委,採取「留置」手段,依法拘留和詢問嫌疑人,類似過去「雙規」辦法。而王本人更可能藉此在十九大留任,並出任首位的國家監察委主任。如此勢將對中共的黨政體制與權力格局,帶來極大的衝擊。未來政治局常委的權力配置,更可能朝習王兩人獨大,其他常委權力限縮的方向進行。

◆會期中反腐工作持續進行

此外,在「兩會」前夕,中共反腐的動作同樣頻頻,甚至直接向兩會之一的全國政協開刀。3月2日,全國政協會議的前一天,中紀委官網通報港澳台僑委員會主任孫懷山「涉嫌嚴重違紀」接受審查,孫曾任全國政協常委兼副秘書長,目前任職單位屬於港澳台統戰系統。部份報導指出,「兩會」前包括全國政協、國台辦與港澳辦系統在內,都有中紀委針對幹部違紀調查的情況。

此外,部分跡象顯示,紀檢體系在「兩會」期間的活動涉及了軍方系統,在兩會前的中共中央軍委紀委擴大會議上,原任後勤保障部政委的張升民,接替杜金才成為軍紀委書記。由於杜金才已達上將65歲的最高服役年齡,不排除是屆齡退休,但有消息指出,他與郭伯雄、徐才厚關係過近,因此有被調查的可能。

這項人事安排,直接的影響,是在今年「兩會」,多位屆齡離退及去職的軍隊正戰區級(改制前正大軍區級)上將,未按照慣例成為人大政協委員。根據媒體傳出的名單,這批「去職者」共有18名上將,包括外傳與習近平關係親密、具「太子黨」身分的前空軍副政委劉亞洲,與同樣曾備受習信任、前南京軍區司令員蔡英挺等人。劉亞洲與蔡英挺在前一波軍改,皆調離擁有實際軍權的戰區、軍種領導人職務,外放至「冷衙門」的科研教學單位(蔡調任軍事科學院校長、劉調任國防大學政委),這波去職也證實兩人已不再受習寵信的猜測。此外,曾任江澤民「大秘」、政治工作部副主任賈廷安也赫然在列,賈目前遭傳去職並受到「雙規」調查,格外引人注目。關於這類去職將領未成為「兩會」委員的猜測,一個可能的推測是由於軍紀委適逢改組,需待軍紀委逐一調查甄別並查清後才予以安排。但也有可能是,直接予以退休,不讓其在人大「養老」。

整體而言,我們大致觀察到「兩會」期間,中共的反腐工作並未因此停頓,這種趨勢將為十九大高層的權力消長與人事安排,增添更多變數。

政府經濟工作日趨嚴峻

今年「兩會」另一個重要的觀察是中國大陸經濟持續放緩,中國大陸政府迄今尚未提出有效的解決辦法。李克強在人大開幕會議的《2016年政府工作報告》中,回顧了去年(2016年)GDP增長率僅達6.9%的問題,雖然李也強調「在世界主要經濟體中仍位居前列」,但這樣的經濟增速已創下25年新低。部分國外投顧與研究機構的調查更顯示,去年中國大陸的經濟增長速度僅為3.2%。

面對外界的質疑,李克強在報告中仍強調,2016年及「十三五」規劃期間(2016年到2020年)的主要目標,是中國大陸經濟每年需保持平均6.5%以上的增速。各省、直轄市、自治區近日陸續出台的「十三五」規劃大綱紛紛提出「主動適應和引領新常態,經濟保持中高速增長」,絕大多數省份提出未來5年的GDP年均增長率目標都在6.5%以上,重慶和貴州甚至訂下增長率10%左右的目標,西藏也表示要「保持兩位數增長」。這說明了,中國大陸國務院在小幅下調經濟增速,淡化GDP增速的重要性同時,地方對當前經濟情勢的嚴峻程度,並無太多認識。

在此前,去年12月由習近平本人召開的中央經濟工作會議,訂下削減工業產能(原物料產能嚴重過剩)、去房地產庫存(房產價格過高)、去槓桿化(政府與企業負債過多)等政策。為化解產能過剩等問題,中國大陸國務院於上月初才表示,將在未來3年到5年內減產約5億頓煤礦,並預計煤炭、鋼鐵行業將有180萬名職工面臨失業。由於提高工業產能、推動房產與基礎建設傳統上是地方振興經濟最常運用的政策,各省市在「十三五」規劃大綱增長率過度上調的目標,暗喻了地方與國家經濟工作政策存在不同調的問題。

與此同時,今年「兩會」中,上至與會黨政高層、下至學者專家,瀰漫對地方經濟數據造假的批評。最先開槍且火力最強的,是習近平出席遼寧省代表團會議時,在省委書記李希提到遼寧經濟數據長年造假問題時直接插話,狠批「此風不可長,必須堅決剎住」。中國大陸國家統計局局長寧吉喆則在兩會上表示,統計局將建立「責任制」,並已組建「統計執法監督局」。根據報導,中國大陸國家統計局去年直接查處重大統計違法案件共15件,涉及9個省區,多名官員被問責。追根究柢,仍在於中央與地方對經濟工作不同立場的長期博弈問題。

簡而言之,中共中央近年側重的「供給側結構性改革」,目的在從供給面,降低產業制度性交易成本、減輕稅費負擔,並減少行政審批,改革財稅、降低金融體制的負債。這個由「習近平財經智囊」中財辦公室主任劉鶴提出的改革思維,與地方一直以來透過投資擴張、提高銀行貸款刺激增長的模式存在根本性衝突,因此直接造成習近平主政下經濟轉型持續停滯的現象。本次「兩會」的政府工作報告,則說明以上問題短期仍未有調解方法。

地方政治明星遭到刻意壓制

展望本次「兩會」,中共高層的權力博弈有更多不安因素,未來中共的黨政體制與權力格局可能將有極大變化。值得注意的是,針對中國大陸經濟持續放緩的趨勢,執政當局並未提出有效的解決方案,受限於既有的中央與地方權力格局,經濟問題在未來可能持續擴大。長遠而言,這將為習近平的第二個任期,增添更多變數。

基於權力鞏固的需求,預料習近平在十九大前會有更多動作。部分觀察認為,習在遼寧、上海代表團對於腐敗、造假議題震怒的表現,只顯示其「乾綱獨斷」,目的在威嚇下級官員。事後觀察,也只有習王兩人,願意在「下團組」活動,批評官員的政績表現。相較之下,地方官員則趨於低調,地方政治明星如孫政才、胡春華、陳敏爾、李希等人,在「兩會」行事皆極為審慎。鑑於最高層極可能打破慣例,在十九大前不給出「繼任人選」,這對「入常」呼聲較高的政治明星來說都是壓力。在沒有出現「繼任人選」前,過多言行可能適得其反。考慮到王岐山留任的可能性,十九大去職的政局常委可能僅剩4位,習近平極可能從自己的政治親信挑選。 整體而言,本次「兩會」不尋常的訊息是,地方官員遭到刻意壓抑。中共執政當局應會在秋天前,對地方的反腐、經濟發展這類議題做出重大政治宣示,以為可能的常委人選「做出政績」。「兩會」政治氛圍說明了,地方政治明星在十九大的仕途極為不利,持續高舉「習核心」,不讓潛在的接班人爭鋒,應是可預期的結果。

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