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解嚴30年─解嚴的歷史意義及民主化後的歷史問題◆文/薛化元(政治大學台灣史研究所教授)

  • 更新日期:109-08-16

1987年7月15日,台灣結束長達38年的戒嚴,轉眼已經30年。30年後,台灣政治改革的成果,受到世界矚目,歷經三次政黨輪替,民主鞏固已有相當的成效,言論及新聞自由在亞洲已經名列前茅。不過,這樣的發展並不是解嚴所能達成的,而是後續台灣人民繼續追求自由、民主,並要求執政者改革,好不容易才獲致的成果。既然如此,解嚴的歷史意義是什麼?又達成何種效果呢?

台灣政治發展脈絡的戒嚴與解嚴

一般認為解嚴是台灣自由化、民主化的重要里程碑,但是,解嚴固然是台灣政治史上重要的轉捩點,至於它在台灣自由化、民主化改革所具有的意義及角色,必須從整個台灣非常體制形成的歷史脈絡中來理解,才可以得到清楚的定位。換言之,釐清戒嚴在非常體制形成的位置,是第一步的工作。

二次大戰終戰後(國際法上,戰爭是在1952年「舊金山和約」生效後,才告一段落),國民政府根據「聯合國最高統帥第一號命令」劃分的接收區域,於1945年10月25日由陳儀接收台灣。此後,國民政府便根據國民黨「一黨訓政」體制的法令來實施統治,如此與民主憲政或是人權保障的原則,大相逕庭。

其後,1946年中華民國政府制憲,並在1947年的年底開始行憲,不過,不僅原本訓政體制和戰時的法令尚未有效調整,整個非常體制的形成,實際上也就在制憲與行憲之間開始展開。1946年1月政治協商會議召開之後,國民政府準備推動制憲的工作,從根柢修正不符合近代立憲主義基本原則的「五五憲草」,通過具濃厚近代民主憲法色彩的「五五憲草十二項修改原則」。為了實施憲政體制的準備工作,根據國民政府主席兼國民黨總裁蔣中正的指示,孫科召開了最高國防會議,檢討可能違憲的相關法律及制度,但是當時決議必須進行的改革與修正方案,並沒有完全的落實。1946年12月25日,制憲國民大會通過以「政協憲草」為藍本的現行中華民國憲法。針對違憲法令的修正等問題,制憲國民大會也制定「憲法實施之準備程序」,明訂「行憲」的步驟與時程。

但是,在準備行憲必須進行的違憲法令廢止或是修改工作,進展相當有限之際,1947年7月,國民政府就下令動員戡亂,原本決議必須廢除的「總動員法」復活,成為政府實施動員戡亂相關管制措施的重要依據。而在1947年12月開始行憲之後,動員戡亂體制與行憲體制就充滿了矛盾,因此,雖然執政者宣稱一邊行憲一邊戡亂,形式上也必須有一個「實定法」的依據。1948年第一屆國民大會召開後,通過了「動員戡亂時期臨時條款」,這個在1970年代以後開始被批評為憲法的「違章建築」,制定之初實際上是具有時間性修憲意義的條款,明白賦予了「動員戡亂時期」一個憲法形式上的依據。而後,1948年的12月,中華民國政府開始在中國大陸實施戒嚴(未包括台灣澎湖),1949年5月20日,台灣開始實施臨時戒嚴(1950年1月公告將台灣劃入接戰地域的戒嚴令)。根據前述台灣非常體制形成的過程,在戒嚴令開始之前,台灣就已經進入了非常體制,因此解嚴和去除非常體制回歸民主憲政,就制度上來講還存在著相當大的差距,必須去除整個非常體制,台灣才有可能回歸民主憲政的常軌。

解嚴的歷史意義

長期戒嚴下,台灣人權受到了相當的限制。依據1949年的「台灣省戒嚴令」,在戒嚴期間,「嚴禁聚眾集會、罷工、罷課及遊行請願等行動」,「嚴禁以文字標語,或其他方法散布謠言」。如「意圖擾亂治安」,如「造謠惑眾者」、「聚眾暴動者」、「罷工罷市擾亂秩序者」、「鼓動學潮,公然煽惑他人犯罪者」,「依法處死刑」。而根據「戒嚴法」及「懲治叛亂條例」,叛亂罪及「戒嚴法」規定主管機關認定可送交軍法的重大犯罪,平民也由軍法機關偵訊、審判。就此而言,解嚴至少是解除了軍事統治的合法性,人民犯罪基本上不再受軍法的審判,而軍事情治機關在形式上,也不再指揮或是執行一般人民犯罪工作的偵訊、調查或是審判,這在人權發展史上當然有重要的意義。

另一方面,由於戒嚴令只是台灣非常體制的一環,解嚴的效力,最多僅止於化解戒嚴令體制下對人權的箝制,台灣要回歸自由民主體制的常態,則必須要進一步結束動員戡亂時期,處理原本包括訓政體制在內,所有非常體制以及違憲的法律命令才有可能。

更重要的是,根據「戒嚴法」第10條規定:戒嚴令下平民因為「戒嚴法」第8條和第9條規定,遭到軍法審判,「均得於解除戒嚴翌日起,依法上訴」。但是,蔣經國總統領導的國民黨當局,堅持制定來取代戒嚴令的「國安法」把這個可能凍結了。「國安法」第9條規定:平民遭到軍法審判,「刑事裁判已確定者,不得向該管法院上訴或抗告」,這比「戒嚴法」更嚴厲地限制了人民的司法救濟權。

因此,1987年的解嚴,對於戒嚴時期自由、人權的保障,還達不到「戒嚴法」所保障的規定。解嚴了,卻無法根據法律進行對戒嚴時期人權受到侵害的案件重新檢視,體制內原本有限的「轉型正義」,在蔣經國總統的決策下,根本無法展開。

根據前述的討論,解嚴僅是台灣自由化改革的開端,並無法達到落實憲法對基本人權的保障。而蔣經國總統直到執政的最後,沒有準備推動國會全面改選,因此人民無法透過定期的選舉來決定誰來執政,自然也不可能透過定期的選舉來達到政黨輪替的可能,民主化的改革進展更為有限。

成為「自由國家」與民主化後的轉型正義

台灣自由化、民主化改革的落實,是在李登輝主政的1990年代展開。1991年終止動員戡亂時期、廢除臨時條款,是台灣終結非常體制,推動進一步政治改革的關鍵。不過,在終止動員戡亂體制後,隨即引爆的「獨台會事件」,再次凸顯「言論叛亂罪」的問題。在改革的要求下,「懲治叛亂條例」旋即廢止,次年,「刑法」100條修正,解決了「言論叛亂罪」的問題,也終結了「白色恐怖」,基本上完成自由化改革。

至於民主化的改革,第二屆國民大會代表及立法委員的選舉在1991年、1992年先後舉行,完成國會全面改選,這是民主化的第一階段。而後再透過修改「中華民國憲法增修條文」,賦予地方自治的憲法基礎,使得地方自治的法制化得以在1994年開始展開。而1996年的總統直選,更是人民可以透過選舉,直接決定國家執政者的最後一哩路。1997年「自由之家」進行的1996年評比中,台灣也開始名列自由國家之林。

前述自由化、民主化改革成效可觀,但是對於過去侵害人權事件的反省、平反,甚至追究責任,進行轉型正義的推動,則是另一個問題。

李登輝總統任內,從228事件著手,回應民間的要求,進行228事件的調查。在調查報告出爐之後,李總統代表政府表達道歉之意,同時成立228事件紀念基金會,在制度上提供補償的管道。繼228事件之後,白色恐怖的平反運動也在民間的壓力之下展開,國民黨當局再次透過立法的手段,進行白色恐怖的補償。

前述這些補償作業,基本上都伴隨一定程度的真相調查,但是檔案無法全面公開,使得真相的探究面臨相當大的困難,而進一步的責任追究,則更為艱難。整體而言,在李登輝總統時期,對受難者以及家屬有一定程度金錢上的撫慰,後來在陳水扁總統時代,再有形式上回復名譽的措施。

但是,探究這些人之所以受害,而試圖進一步追究加害者,甚至探究主要政治負責人的政治責任,則遭到了一定程度的阻礙。228事件的部分,雖然228事件紀念基金會在2006年完成了責任歸屬報告,也曾報請行政院備查,但是不僅在制度上並沒有取得與之前行政院228事件調查報告的地位,成為官方正式的報告,而且在民間也有非常多不同的聲音。因此,對台灣而言,民主化改革之後所剩餘的歷史待解問題中,最重要之一,無疑就是對過去被強人威權統治時期侵害人權的平反,與歷史責任的探究。如此,才能避免歷史的重演,使台灣的自由民主更加深化。這也是蔡英文總統宣示要推動轉型正義,重要的歷史意義。

註:本篇是根據筆者過去研究「中華民國憲法」及戰後台灣政治發展的相關論文,整理、增刪而成。如讀者有興趣進一步瞭解,可參考:〈蔣經國與台灣政治發展的歷史再評價:以解嚴為中心的探討〉,《台灣風物》60:4,2012年12月;〈戰後台灣非常體制的形成問題〉,《許志雄教授六秩華誕祝壽論文集-立憲國家之課題與挑戰》,台北:元照,2013;薛化元、楊秀菁、蘇瑞鏘,《戰後台灣人權發展史》,板橋:稻鄉,2015。

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