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財團法人海峽交流基金會

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從亞太區域安全看台灣的角色◆文/翁明賢(淡江大學國際事務與戰略研究所教授、台灣戰略研究學會理事長)

  • 更新日期:109-08-16

2017年川普就職美國總統被譽為最大的一隻「黑天鵝」,其決策性格:不按牌理出牌與不可預測性,使得世界各國領袖必須重新評估華盛頓的外交戰略,因而牽動相關國家的因應作為。中國大陸崛起後,積極主動參與國際社會,順勢引領擁抱全球化潮流大旗的習近平,某種程度被視為與川普分庭抗禮的全球領袖。加上網路媒體的「普及化、自體化與及時化」的推波助瀾,不同角度解析各種國際政經變化,提供更多不可確定「國際真相」,影響後續各國研判相互作為的基礎。

上述種種國際安全結構因素牽動亞太戰略發展趨勢,台灣必須跳脫傳統地緣戰略格局,解析影響上述變遷因素,從而理解兩岸與區域情勢走向,重新思考消極「維持現狀」的國際戰略適切性,從積極「維持現狀」角度,解構新形勢下的國家安全戰略,發揮台灣扮演區域安全與和平的角色。

影響亞太戰略變遷因素

■ 北韓核武與飛彈試射議題

2017年8月5日,聯合國安理會以15票對0票通過美國起草的2371號決議,對北韓進行最嚴厲制裁,將使平壤每年的外匯收入減少近10億美元,中國大陸和俄羅斯對這一決議表示支持。平壤揚言要用4枚飛彈攻擊關島美軍基地,引發美國朝野強力反應。

為因應美韓年度「乙支自由戰士」聯合軍事演習,8月26日清晨,北韓以多管火箭發射系統,從江原道朝東北方發射三枚飛彈,一枚發射後立刻爆炸,另兩枚飛行約兩百五十公里後落入北韓東方海域。此次試射未威脅美日國家本土安全,惟上述飛彈足以攻擊駐韓美軍基地和薩德系統。

北韓於8月29日發射一枚中程彈道飛彈,成功穿越日本領空進入太平洋,引發區域情勢緊張,不到一星期,9月3日進行第6次核武測試,顯示北韓大規模毀滅性武器策略是按部就班,爭取實效,建立既成事實。美日韓國家都在正午時分測得6.1地震,朝鮮半島無核化成為過往雲煙。相關當事國召開國安緊急會議,嚴厲譴責平壤當局,北韓卻絲毫不讓步,強調核武為其國家安全保障,從普通原子彈、氫彈,不排除電磁脈衝彈或是中子彈研發。

■ 南韓與日本反應

北韓一連串飛彈試射與第6次核試,「正當化」南韓部署「薩德飛彈」系統的決心與進程,雖然北京不斷強調反對此項部署,讓中國大陸暴露在美國戰區飛彈防禦系統的監控範圍,嚴重威脅其解放軍東部、北部戰區的安全防衛。9月7日,首爾其餘4輛薩德發射車駛入慶尚北道星州駐韓美軍基地,與先前4月26日的2輛發射車,形成一套完整的「戰區高空防禦系統」。從日本角度而言,以往飛彈都是落在日本海經濟海域附近,8月底的飛彈落點顯示平壤已經有能力,攻擊日本全境,如何強化反飛彈系統,甚至部署戰術型核武,都成為東京當局考慮的對策。

■ 美中投鼠忌器

9月6日美中兩國元首通話,因應北韓核試議題,雙方都強調「非核化」的目標,不排除更加嚴厲的聯合國安理會經濟制裁,美國提出限制向北韓出口石油、限制北韓輸出勞工到海外賺取外匯,以及限制北韓出口紡織品、凍結金正恩的資產,企圖多管齊下,斬斷北韓核武現金流,迫使金正恩停止進一步的戰爭邊緣策略。不過,雙方都有內部議題考量,目前軍事手段並非列為運用首項。

主要原因於川普面臨內政諸多問題,例如9月5日宣布,終止暫緩遣返非法移民的「DACA計畫」(童年入境者暫緩遣返手續),數十萬受到計畫保護的移民「夢想者」(Dreamers)可能將面臨被遣返、失去身分的命運。加上近期颶風襲擊休斯頓、佛羅里達州造成許多災害,使得川普無法全力對付平壤挑釁。 在中國大陸方面,2017年8月25日,北京出台史上對北韓最嚴的制裁措施,針對北韓與中國大陸展開商業往來的個人和數家公司頒布禁令。早於8月14日起,中國大陸商務部也發布公告稱,自即日起,全面禁止自朝鮮進口煤、鐵、鐵礦石、鉛、鉛礦石、水海產品,此舉意味北京欲與平壤徹底劃清界限。北京也宣布於10月18日起召開第十九屆中國共產黨全國代表大會,啟動習近平第二任期的人事部署、戰略構想與政策目標,型塑一個外在和平穩定發展的環境是必要條件。

對區域與兩岸關係的影響

■ 對亞太區域安全的影響

如果美國企圖動用「軍事手段」制止北韓進一步核試與飛彈測試,後續衍生的人道與戰爭傷亡是無法想像的慘烈。光是首爾面臨北韓傳統火力攻擊、人心恐慌湧現,各國撤僑行動、美軍駐日本基地也會遭受「池魚之殃」,可能也會出現陸地與海上難民,形成更多非傳統安全威脅。當南韓進行斬首行動,北韓如果群龍無首,中國大陸的解放軍再度進入朝鮮半島,是否歷史重演,美中軍力對峙半島?

■ 美中南海爭議問題

2016年7月,海牙國際仲裁法院針對菲律賓提交黃岩島一案,促使以往中國大陸與南海主權爭議國之爭,演變為美國以公海自由航行權名義介入,造成美中南海海權之爭。北京趁北韓之亂,加強南沙人工島礁的組建,也促成美國船艦侵入島礁12浬,華盛頓主要目的除維護其全球海洋利益外,也要提醒北京在亞太海洋擴張的反彈,及其維護東南亞盟邦安全保障的信心。

■ 台海問題從兩岸走向區域層次

1996年台海危機,美國出動航母戰鬥群介入台海紛爭,其後,台灣第一次政黨輪替,執政的民進黨接連推動「改變現狀」政策,出現「美中共管台海」情勢。之後,國民黨再度執政,兩岸大三通時期,變成中國大陸主導,美中共同協調。目前,北京強力主導台海議題,透過「社會融合」策略,以加速其設定的統一進程。

台灣的亞太因應戰略與政策

■ 戰略思維的調整

2017年8月18日,參加「建構亞太新局下台美關係新架構」國際論壇時,蔡英文總統強調,跟川普政府的合作,包括促進投資、創造就業機會等,有助於台美雙贏發展的議題。8月25日,接見美國聯邦眾議院軍事委員會海權暨戰力投射小組主席魏特曼(Rob Wittman)時強調,台灣是區域安全中負責的一員,增加國防投資,強化國防能力和資訊安全領域,並在國機國造、國艦國造的努力上,有助亞太區域情勢穩定和繁榮。顯示台灣的安全框架不能限於兩岸關係架構,從區域安全的角度,台灣可以扮演一定積極性角色,並擴大兩岸合作的戰略空間。

■ 台海安全嵌入亞太安全架構

因此,台灣除要跳脫制約的美中兩強因素,還應去除兩岸格局的限制因素。在國際戰略上,採取「和平中立」理念,秉持「戰略平衡、等距交往」立場,避免台灣陷入美中亞太戰略競逐的「議題」與「軍事衝突」的起火點,轉化為促進美中兩強戰略利益的「催化劑」與「融合劑」。在區域安全方面,將台海安全嵌入亞太安全整體架構中不可或缺的拼圖,強化維護亞太安全的意願與能量,透過東海與南海和平倡議,提出第一島鏈海上交通線的非軍事化,讓東沙島、太平島成為南海人道救援的和平之島。

總之,政府除積極推動新南向政策,強化台灣在亞太區域的角色,推動與東協十國和南亞印度的實質交往,擴大安全合作利基外,更應相互整合外交、兩岸與國防政策的資源,從非傳統與柔性權力著手,積極維持台灣和平、穩定與發展的態勢,俾以增進台灣的國際空間,創造更大的國家利基。

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