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財團法人海峽交流基金會

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川普亞洲行的成與敗◆文/丁樹範(政治大學名譽教暨東亞研究所兼任教授)

  • 更新日期:109-08-15

美國總統川普已於(2017)年11月3日至14日和第一夫人梅蘭妮訪問亞洲國家。這是川普當選總統後第一次訪問亞洲,吸引包括亞太地區國家在內的全球目光。同時,更引起亞太地區國家不同的期待。

訪問結果正負皆有

然而,他的訪問結果可能是正負皆有。正面包括:在外交層面,他和被訪問國家及國家領導人建立起關係,也建立起反制北韓核武的策略聯盟。負面包括:他的自由開放的印太(Indo-Pacific)戰略不明確,更缺乏經濟層面支撐,難以說服亞太盟友;他在亞太經濟合作會議的演說過度抱怨美國受到不公平貿易待遇,可能使美國和亞太國家經濟關係進入低潮,影響正在發展的印太戰略。

川普固然和安倍首相建立起深厚關係,惟其對習近平的過度奉承,及強調美中共同處理全球經濟議題,似乎強調G-2概念,使日本不是滋味;他和南韓與中國大陸在處理北韓方式的差異依然存在,使北韓仍能找到漏洞;即使和中國大陸簽訂總值2,500億美元的19項商業合作協議,這些協議的真正執行仍未定,能否給美國帶來經濟利益尚存變數。

盟友對於川普仍存有疑慮

川普的訪問被白宮視為具有高度意義。白宮於去年9月29日第一次發出的新聞稿表示,這個訪問顯示川普總統將持續地對美國在亞太地區盟友和夥伴的承諾。新聞稿也強調,川普總統將討論自由開放的印度-太平洋地區對美國繁榮和安全的重要,也會強調和美國貿易夥伴公平互惠經濟關係的重要。川普的亞太地區訪問勢將強化對抗北韓威脅,及確保朝鮮半島完全、可查證、不可逆轉非核武化方向。白宮於10月的聲明再度指出,川普的訪問是支持他對美國盟友和夥伴的長期承諾,並重申美國對促進自由開放的印度太平洋區域領導地位。

遺憾的是,川普原擬於11月14日參加東亞高峰會,卻於會議開始前在毫無預警情況下先返回美國,由國務卿提勒森代為出席。根據媒體報導,最早的規劃是他不參加此高峰會,然可能擔心會造成美國不關心亞太地區的印象,而改變訪問計畫決定參加此會議。

從美國盟友角度來看,川普的亞洲訪問涉及一個根本問題。那就是美國是否要維持其在亞太地區的領導地位,及在他領導下的美國如何維持領導地位。因為川普就任總統後的諸多作為使美國在亞太的盟友顧慮,包括:

‧沒有提出亞太戰略,卻有即興式處理議題 ‧退出跨太平洋夥伴協定(The Trans-Pacific Partnership, TPP)及撤出影響氣候變化的巴黎公約,把領導權拱手給中國大陸 ‧放棄諸多既定自由貿易協定,強調公平互惠貿易,給盟友帶來困擾。例如,美韓自由貿易協定如何處理 ‧對中國大陸及權威主義國家領導人有好感,卻譴責美國盟友,使盟友不知該如何因應

另一方面,中國大陸崛起帶給亞太國家諸多挑戰,川普政府似乎刻意忽視,典型的例子是中國大陸在南海島礁建設所代表的強硬對外政策。更令人擔心的是,中國大陸在全球有意積極滲透,挑戰許多普世價值,例如:學術和言論自由,這對自由民主體系帶來挑戰。

傳統盟友關係及印太地區戰略

川普以日本為訪問首站是好的開始。美日關係因為他們私人情誼而強化。特別是川普代表的美國正式接受日本鼓吹已久的印太地區概念,日本應會感到欣慰。川普訪問南韓也算成功,因為川普和文在寅總統對如何具體處理北韓差異不小,雙方卻能把歧見控制住。川普似乎和菲律賓總統杜特蒂建立起良好關係,穩定美菲關係。

川普總統的演說多次提到印太地區,使印太地區正式成為美國官方概念,但不確定是否可稱為戰略。據美國企業研究所亞洲部主任卜大年的詮釋,此概念是透過把印度結合到東亞地區,把美國、日本、和澳洲拉到印度洋區,以建立一個對抗中國大陸的平衡安排。美國、日本、印度、和澳洲形成海洋民主的四邊,具自由社會的共同價值,主張從西太平洋到印度洋的自由開放的海洋領域以及法制基礎。

綜上所述,印太地區應是針對中國大陸崛起而擬發展的新安全聯盟。從地緣戰略角度來看,從海洋層面平衡中國大陸,也有和陸方「一路」競爭之意,但新安全聯盟能否成型尚屬未定。特別是印度,一向強調獨立自主的不結盟,不參加安全領域的結盟。在這次APEC會議上,印度沒有參加美、日、澳的三邊領袖會議,只和美國舉行雙邊領袖會談,雖然四國的資深官員有討論印太戰略議題。

另外,和歐巴馬總統的亞太再平衡政策相比,印太地區作為一個戰略缺乏經濟支柱。也就是說,缺乏涵蓋印太地區的經貿協議以從經濟層面整合印太地區。卜大年也指出,印太地區的經濟層面是最麻煩的,因為美國和澳洲的經濟是自由開放的,印度採取保護主義,而日本則致力推動沒有美國參加的跨太平洋夥伴關係,而川普偏好雙邊貿易協議。

美國能做的是透過其海外私人投資公司強化和日本相關機構共同在印太地區協助美、日企業進行基礎設施投資,及和日本共同投資能源相關設施,使印太地區的國家因投資而受惠。

此外,如果印太地區是新安全聯盟,其未來如何處理具體印太地區議題尚待觀察,特別是南海爭議,具體處理才能看出這個安全聯盟的能力和意志。和此相關的是美國的公共外交需要強化。中國大陸的崛起使得美國國力相對衰退論被普遍接受,影響美國的領導地位以及地區國家的選擇。

整體而言,川普已經提出他的亞太戰略概念。只是,此戰略概念能否使得美國在本地區盟友和夥伴認為是美國有效的承諾,則需視川普政府未來如何進一步補充,且強化此戰略內容,尤其是經濟層面的戰略。

經濟收穫華而不實

川普矢志改善美國就業,降低因為不公平貿易帶來的貿易赤字。因此,人們關注被訪問國家如何回應川普這方面壓力,及川普能帶回多少經貿成果。日本、南韓、和中國大陸均承諾要降低對美國貿易盈餘。日本的豐田和Mazda汽車要投資16億美元在美國設新廠,創造4,000人就業機會。南韓同意美國要求檢討美韓自由貿易協議,同時,南韓企業宣布未來四年在美國投資170億美元建立64個投資計畫,並且採購580億美元的貨品和服務。

最令人注目的是,川普和中國大陸達成2,500億美元的「協議」。其實,多達15個協議不具拘束力和執行力,只是意向書。例如,80億美元的天然瓦斯,和830億美元的頁岩開發計畫,這些協議能否兌現仍是未定之數。即使波音公司宣稱的370億元訂單,還是舊訂單;430億美元的阿拉斯加液態天然氣案也是舊案,對於美商期待進入金融市場,則沒有處理。

因此,雖然川普宣稱達成幾千億美元的協議,在經貿方面幾乎是空手而返,經濟收穫華而不實。

北韓核議題未如預期成功

北韓是川普特別關注的議題。凡川普走訪的國家都提出此議題,且在訪問公報上都強調對北韓施加最大壓力。此外,南韓同意和美國及日本針對北韓進行三邊聯合演習等。只是中國大陸對川普有關處理北韓方式的要求有顧忌。結果是,北韓於12月再度試射長程彈道導彈,顯示川普處理北韓核議題不成功。

川普的訪問結果為何負面比正面多?一個可能原因為事先準備不足。而事先準備不足的原因是行政部門的許多中高階位置仍未被任命,而被任命者則因人力不足沒有時間處理細密耗時的協調工作。

未來更大的挑戰在川普本身。特別檢察官穆勒已就俄羅斯案成功使前國安顧問弗林認罪。弗林似乎指出川普交接團隊的資深顧問指使他和俄羅斯駐美大使接觸。一般猜測,交接團隊的資深顧問就是川普的女婿庫須納。如果真如此,白宮將進入高度不確定時期,在此情況下美國如何向盟友提出強而有力的保證,後續發展,允值關注。

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