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財團法人海峽交流基金會

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印太戰略下美國台海政策 的可能重估◆文/陳世民(台灣大學政治學系副教授)

  • 更新日期:109-08-15

2017年11月美國總統川普在其上任後首次亞洲行表示,願與日本共同打造「自由開放的印度洋-太平洋」戰略願景。雖然其具體內涵仍有待釐清,但這是川普上台後首次提出的亞太戰略概念,將是川普政府擬定此區域之各個政策的主要框架,包含台海在內。川普上任一年來一直有重估美國台海政策的聲音,此一重估在印太戰略下會做如何之調整,不容忽視。

美國提出「印太戰略」的背景

近年來其實已有「印太戰略」的不少相關想法,日本首相安倍可是最積極的倡議者,川普在首次亞太行的首站日本提出「印太戰略」,多少是呼應安倍的主張。

2007年安倍第一次任首相在印度國會發表演說時,提出由日本、印度、美國和澳洲等民主國家組成「自由與繁榮之弧」之構想,倡議「價值觀外交」,希望和日本同樣具有尊重自由、民主、人權、法治、市場經濟等基本普世價值的國家進行合作。這項構想被外界認為隱含有聯合民主國家,以抗衡、牽制、圍堵不民主的中國大陸意涵。2012年12月,安倍再度出任首相,又提出「亞洲民主安全之鑽」的構想,號召籌組美國、日本、澳洲、印度「四國菱形連線」共同對抗中國大陸崛起的威脅,然而,在歐巴馬時期並未獲得美國響應。此次川普訪日,以「印太」字眼,取代過去美國慣用的「亞太」,擴大地理範圍納入印、澳,可是川普的亞洲新戰略架構,此舉被視為是抗衡陸方主導的「一帶一路」戰略。

「印太戰略」的可能意涵

「印太戰略」提出至今仍不夠清淅,具體內容仍待釐清。川普上台後,其不按牌理出牌的特質及經常相互矛盾的政策,令人感到其外交有高度的不確定性,因而一開始有人懷疑「印太戰略」可能只是川普隨囗提及的概念。然而若結合2017年12月川普政府發表的首份「國家安全戰略」,「印太戰略」乃是一被證實的戰略,即使其具體內涵有待說明。

從美國相關言論可看出,「印太戰略」顯示美國仍維持積極參與亞太地區事務的決心,並將透過實際的行動表達美國對亞太事務的關心。「國家安全戰略」指中國大陸是修正主義國家,公開承認其是美國的戰略競爭對手。報告說,中國大陸想塑造一個與美國價值及利益對立的世界,取代美國在印太地區的地位,想要擴張國企為驅動力的經濟模式,並在對其有利的情況下重塑區域秩序。數十年來,美國對中政策是基於支持中國大陸和平崛起並整合到二戰後建立的世界體系,有助於其自由化。但「與我們的期望相反,中國大陸以犧牲他國的主權擴張其權力」。

「印太戰略」強調美國、印度、澳州、日本等民主國家為主要參與者,多少仍是以制約陸方此一崛起的不民主國家為出發點。即使美國、日本仍表示在一個自由且開放的印太地區,只要中國大陸願意遵守規則,也可以被包括在其中。

此外,從美國談及「印太」問題時多次被強調的「自由」、「規則」、「開放」等用語,亦多少令人聯想到南海、東海等近年來週邊一系列的海上權益紛爭,尤其是南海問題可能是讓「亞太」戰略擴大成「印太」戰略一大原因,有制約中國大陸之意涵。

是否重估美40年前制定的台海政策

「印太戰略」是川普上台後首次提出的亞太戰略概念,台灣處於印太地區制約陸方的重要位置,川普的台海政策是否會在「印太戰略」的框架中有所調整?美國國務卿提勒森2017年6月曾指出,過去50年來定義美中關係的是「一個中國政策」,美中彼此對此各有其詮釋,而今問題在於未來50年是否依然奉行不悖。提勒森說,重要的是在與中國大陸維持交往之餘,美國也想要落實對台灣的承諾,但問題在於,「一個中國」政策是否能再維持50年?這些是美國目前正進行的討論,而且在許多方面極為複雜。2017年年底接任美國國防部亞太助理部長的薛瑞福,亦曾在11月指出:「美國的台海政策基本上被困在1979年過時的架構中。」

美國是否認為40年前制定的台海政策真的過時了?當時美國和中國大陸有一共同敵手:蘇聯,雙方有合作的需要及利益。且陸方無力獨自應付蘇聯威脅而須依靠美國的間接嚇阻,則北京不至於攻台而傷害美中關係,當時兵力亦難以成功犯台。然而,目前蘇聯已瓦解,如薛瑞福所言:「中國大陸已成為美國近乎對等的戰略競爭者」,且「中國大陸正在台海對岸部署以武力解決主權爭議的軍力,並嚇阻或擊敗美國的投射能力。其在台灣對岸的部署可能誘導出悲劇。」中國大陸現在已非是無意願及能力來對台灣使用武力。另外,1972年上海公報提到:美國認知到台灣海峽兩岸的中國人均追求中國統一,都主張只有一個中國,台灣是中國的一部分。但40年後台灣還剩多少人自認是中國人及追求統一?當時顯然未考量到日後台灣民主化所致的本土化發展。因此,1970年代美國擬定「一個中國政策」的前提假設已大幅改變了,還能維持台海和平穩定嗎?這可能是美國目前正在思考的問題。美國的兩岸政策是否真的過時而須做重估?重估後內容為何?台灣須密切關注。

印太戰略與台灣

川普若有意重估其台海政策,應當會以「印太戰略」框架的整體考量來做調整。美國的台海政策應放在「印太戰略」的脈絡下考量,才能平衡中國大陸,畢竟一旦台灣有衝突,美國也不可能在沒有日本和其它友邦的協助下來防禦台灣。從「印太戰略」隱含的民主聯盟角度看,日本到印度須經過太平洋沿岸的台灣、東南亞方能到達,從地緣關係言,台灣是日本連結印度不可或缺的中繼站。安倍與麻生兩人在野時訪問台灣時,都表示日本與台灣是有自由民主、基本人權以及法治社會等共同價值的友好夥伴。

美國「國家安全戰略」報告中「印度-太平洋」優先行動的「軍事與安全」部分亦寫道:「我們將會依我們的『一個中國』政策與台灣維持強勁關係,包括在台灣關係法下的承諾,提供台灣在防衛與嚇阻威迫方面的合理需求」。如薛瑞福所言:「美國應該找到辦法將台灣軍事能力整合到美國的區域安全架構中」。

蔡英文總統去年12月會見美國在台協會主席莫健時亦表示,台灣是「印度-太平洋區域」的自由民主國家,自然是「自由開放的印度-太平洋」戰略中的相關者。同時,台灣可以對這個區域做出更多貢獻,「我們不只願意保衛自由、開放的共同成果,更願意守護以法規為基礎的國際秩序。」台灣目前力推的新南向政策,也包含印、澳在內,也可利用地理連貫性和外交選擇,來強化台灣地位及重要性,免於淪落成中國大陸主導之亞洲經濟圈被邊緣化的一員。

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