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財團法人海峽交流基金會

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川普政府「印太區」與「印太戰略」的評估◆文/李大中(淡江大學國際事務與戰略研究所副教授兼所長)

  • 更新日期:109-08-15

自2017年10月開始,從美國總統川普本人到多位美國國安高層官員口中,「印度─太平洋區(以下簡稱為「印太區」)」(Indo-Asia-Pacific region)的說法甚囂塵上,透過多次公開場合予以著墨,似有取代長久以來美國官方對於「亞太地區」傳統用法之趨勢,不僅拉攏印度的用意明顯,更儼然具有制衡中國大陸崛起的意涵。目前雖然各界對於「印太區」的詮釋尚無共識,但基本上,美國的「印太戰略」正逐步醞釀形成,被視為川普上任至今在外交政策方面的最為旗幟鮮明的戰略,本文分就「印太戰略」的緣起與內涵、「印太戰略」的評估以及台灣的因應之道,進行扼要分析。

「印太戰略」的緣起與內涵

美國國務卿提勒森於2017年10月下旬展開針對印度與巴基斯坦的南亞訪問前夕,曾於10月18日在華府智庫戰略暨國際研究中心(CSIS)進行有關擴展美印戰略關係的重要政策宣示,在這場主題為《定義下一世紀我們與印度關係》(Defining Our Relationship With India for the Next Century)的演講中,提勒森十餘次使用「印太區」的詞彙,更首度提到「一個涵蓋整個印度洋與西太平洋以及相關國家的印度太平洋區域,乃二十一世紀全球最關鍵的部分。」提勒森強調「全球的戰略重心已經移轉至此區域」,並宣稱在確保安全、穩定與繁榮的前提下,美印兩國的共同目標在於確保一個「自由與開放的印太區」(a free and open Indo-Pacific region)。提勒森話鋒一轉,點名北京當局近年來的若干對外作為,包括諸如在南海的挑釁舉措,損及以規範為基礎的既有國際秩序。綜觀提勒森的演講宗旨, 可清楚察覺川普政府除強調美印關係的重要性,揭櫫「印太區」的基本涵義外,字裡行間具備一定程度的針對性(中國大陸的崛起)。

2017年11月2日,在川普就任後對亞太地區展開時間最長的行程前,白宮國家安全顧問麥瑪斯特(H.R. McMaster)對媒體的新聞簡報中,再度使用「印太區」的詞彙,檢視其談話內容,刻意以數度出現「印太區」,取代傳統上美國對於「亞太地區」的一貫用法。歸納川普政府對於「印太區」的著墨,其「印太戰略」的初步輪廓包括三項重點,第一是實現朝鮮半島的非核化:川普政府強調美方將與區域內國家合作,尤其是借重對北韓影響力最為深遠的中國大陸,搭配各種政治與經濟的手段,持續孤立與施壓北韓,期能逼迫平壤回歸全面性與可驗證之棄核道路,而川普政府更承諾在安全層面上,對於南韓與日本等美國重要盟邦展現堅強的軍事防衛決心。第二為打造「自由與開放的印太區」:其核心概念包括各國必須尊重航行自由、自由飛越權、法治、主權,反對武力與脅迫,以及透過開放市場與私有企業的模式,促進區域內各國的獨立自主與自由繁榮。第三則是邁向公平、互惠的經濟與貿易實踐:強調美國將與印太區的各國攜手,反對任何國家政府對於自身產業給予不公平補貼,避免任何國家政府對於外國企業實施歧視待遇與外資限制,並應積極降低不公與無法長久的國與國間貿易赤字,如此才能增進美國自身以及區域內各國的繁榮與人民的福祉。

「印太戰略」的評估

川普是第一位喊出「印太區」的美國總統,此概念源自於日本首相安倍於2006年首次執政後所提出的構想,希望藉由印度洋與太平洋地區的民主國家攜手合作,建構所謂的「自由與繁榮之弧」,雖然當時日方嚴詞否認,但外界深信此舉具有制衡北京的強烈企圖。而在安倍於2012年二度執政後進一步提出「亞洲民主安全之鑽」(Asia's Democratic Security Diamond)的構想中,仍是以日、美(夏威夷)、澳、印的四點菱形連結為其核心概念。在川普上任後,四國聯盟的呼聲再起,川普、安倍、印度總理穆迪以及澳洲總理藤博爾(Malcolm Turnbull)在馬尼拉所召開的東協峰會晚宴會晤,當時四國領導人聚首的場景,引起國際媒體的揣測,美國與日本雖然強調共同打造開放、自由、繁榮與具包容性的「印太區」,但對北京而言,此舉具有明顯的針對性。謹臚列四點觀察如下:

1. 川普「印太戰略」的基本思維仍在於牽制北京,一方面藉由使用更廣闊地理區域的概念,取代傳統的亞太削弱中國大陸影響力的比重;另一方面,則是意圖將印度此一南亞強權納入,故無論官方辭令為何,如何妥善處理美中關係與因應中國大陸的崛起仍為此「印太戰略」的重中之重,川普顯露更強意願增進四個民主國家間的合作(即以美日聯盟為基礎、拉攏澳洲、借重印度),正是牽制中國大陸,尤其是其「一帶一路」戰略思維下的產物。

2. 川普「印太戰略」的主要著眼點,仍是在「美國優先」的大原則下,確保與強化美國的經貿利益,包括重視美中間的種種貿易議題(貿易赤字、不公平的貿易條件、人民幣匯率以及智慧財產權等),並且誓言透過對區域個別國家的雙邊談判途徑,而非多邊區域整合架構,實現此目標,但對於確保美國的傳統戰略利益與領導地位,則顯得未如傳統美國領導者積極。

3.「印太戰略」在區域威脅的判定上,仍是高度(甚至過度)在意北韓威脅,而非歐巴馬第二任期首重的南海爭端,在此情況下,中國大陸的角色將日益凸顯,導致美中的競合關係將更趨複雜。

4. 「印太戰略」最大變數與挑戰在於,身處高度全球化的今日,世界經貿的網絡千絲萬縷,面對快速崛起的中國大陸,少有國家能夠在經貿利益上完全與其切割,故難以複製昔日冷戰時期的圍堵思維,尤其當美中兩大強權競逐的壓力升高,「印太區」內的多數國家將更不希望被迫選邊站,輕易放棄左右逢源的最佳戰略位置(經貿方面依靠中國大陸的龐大市場、安全方面仰仗美國傳統上的政治與軍事)。 自川普上任以來,面對瞬息萬變的美中複雜競合關係,區域內國家無不謹慎因應,以確保自身最大利益。「印太區」的目標願景,目前雖處於醞釀階段,尚未具體成形,但已被視為川普在對外政策上的重中之重。對於台灣而言,「印太區」其實並非一個區域性的組織或機制架構,更不是歐巴馬時期美國倚重的TPP, 故嚴格而言,沒有所謂加入與否的問題,尤其是此為川普政府擬定的戰略方向,主動權掌握在美方,並非操之在我。

雖然華府強調「印太區」不排拒任何國家,惟此概念具明顯針對性,所以我方必須仔細觀察與衡量以下兩項關鍵議題。

第一、台灣是否(以及在多大程度上)被美國納入於亞洲地區的整體戰略思考「印太戰略」當中?

第二、經過審慎的成本效益評估後,我方願意在多大程度上,支持美國所謂的「印太戰略」?

第三、台灣所採取的因應之道,應包括下列三點,第一是仍須設法穩住與增進兩岸關係,避免北京將我方的任何舉動詮釋為加入國際反中陣營;第二則是把握川普高舉「印太區」大旗的寶貴契機,持續強化美台合作的深度與廣度;第三則是必須廣結善緣,結交區域內更多的夥伴。

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