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財團法人海峽交流基金會

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美國新印太政策下 台灣新南向的契機◆文/劉奇峰(印度富來明大學社會科學系副教授)

  • 更新日期:109-08-15

美國總統川普自2016年上任以來,在外交安全策略上進行一系列的調整。首先,川普兌現了他的選舉承諾,退出「跨太平洋夥伴協定」。川普政府在年末也以「印太(Indo-Pacific)」,替換美國行之有年、用以指稱西太平洋地區的「亞太(Asia-Pacific)」一詞。2017年12月18日,白宮公布「國家安全戰略(National Security Strategy, NSS)」文件。文件指出,全球各地的權力平衡─包括中東、歐洲和印太地區已產生變化,這些變化將對美國國家利益造成威脅。美國未來將藉著強化與關鍵地區盟友的關係,防止情勢向美國不利的方向發展。川普政府在NSS裡也強調未來將繼續依照《台灣關係法》,持續向台灣提供武器,以嚇阻中國大陸對台灣的強制性軍事威嚇。

外交政策根基於進攻性現實主義

川普的戰略調整反映出其幕僚及政府的外交政策核心思考,根基於進攻性現實主義(Offensive Realism)。進攻性現實主義在學界以米爾夏默(John Mearsheimer)及格雷瑟(Charles Glaser)等人為代表,注重軍事力量,甚於自由主義國際政治論者所倚重的多邊國際建制。在川普及其策士的心中,美國應回到蓄積「硬實力」的軌道上,由柯林頓及歐巴馬前兩屆政府的自由主義外交政策上抽身,轉而加強與區域重點盟友的雙邊關係,並將重點放在軍事、戰略及安全層面;美國不但應重新強化本身的軍事力量,也將要求盟友承擔更多的防務責任。

川普政府的戰略調整除反映其與前任政府世界觀及戰略路徑的不同,也反映出美國整體實力相對於崛起的中國大陸的衰退。中東的持久戰事及國內經濟的放緩,消耗美國國力,使華府必須更為妥善的利用資源,從「軟實力」轉向關注於傳統的「硬實力」。同時,美國的盟友必須負擔更大的責任,協助其維持在關鍵地域的權力平衡。

新南向政策與印太政策互補

美國戰略的調整,與台灣目前正在推行的「新南向政策」恰巧形成非常適切的互補。蔡英文總統自上任前便宣布,將發展與南亞及東南亞國家的關係做為政府的外交重點。在中國大陸的壓制下,台灣雖然在政治關係上要與南向政策國家取得突破較有挑戰性,但在貿易、商務、教育、文化等「軟實力」層面,台灣仍然有相當大的優勢。首先,台灣成功的民主發展和實踐,可提供新南向國家不同於中國路徑的範例,符合美國在相關地區繼續推行民主進程的方向。此外,台灣與東南亞國家的密切關係,也可為美國增進與地區相關國家的關係提供助益。美國與西方國家在外交上有時過於強調人權,並常將對外援助與政治改革掛鉤,引起受援國內部政治勢力的反彈。若民主化進程能與援助脫鉤,並由美方的區域盟友協助推行,將能減低政治上的反感,也符合美國的利益。

台灣的新南向政策強調「以人為本」;傳統上,台灣和東南亞的僑社關係密切,與越南、新加坡、馬來西亞、泰國、印尼等國有實質上經貿商務文化往來;同時,台灣在國際非政府組織以及草根組織的發展上有著豐富的歷史和經驗,皆有助於台灣在美國印太政策的大框架下推進新南向政策。

目前,美國在東南亞地區非常倚重日本。一方面日本自戰後持續提供東協各國官方援助,與區內各國有密切關係,同時東京沒有政治改革與外援掛鉤的包袱。另一方面,日本在東南亞的汽車、家電及製造業的市場佔有率,也讓日本在該區域維持相當程度的影響力。台灣和日本在東南亞市場的多個產品有著上下游的互補關係,雙方共同進軍東協市場已行之有年。台灣可在現有的基礎上繼續強化與日本的經濟合作,並以此為根基,進一步拓展至文化與教育等層面。

印度的角色至關重要

印太地區的另一個重點是印度。做為一個擁有即將超越中國大陸人口的巨人,身為民主國家的印度在國際政治的結構上,對崛起的中國大陸形成天然的制衡。印度近年來經濟發展強勁,在電子通訊產業上有著豐富的人力資源及市場。目前進軍印度市場的台資企業與日俱增。其中,電子業獲利前景較佳,對進軍印度也較積極,但不少傳統產業也開始將生產基地移往印度,著眼的就是印度市場的巨大潛力。印度與中國大陸的經濟關係受制於雙方不平等的貿易結構及遺留的歷史問題。1962年中印戰爭失敗的陰影、中印未解的邊界問題,以及北京無條件支持巴基斯坦的現實,都制約著中印各方面的發展,同時給台灣及台資企業提供了極佳的機會。

川普政府的「印太」一詞,最早是由印度海軍學者、前海軍軍官庫拉納(Gurpreet Khurana)在2007年提出。其後,日本首相安倍晉三延續其概念,並提出美、日、印、澳的民主四邊架構。在川普政府擴大戰略範圍前,印度和日本已注意到崛起的中國大陸對區域的相關影響。從歐巴馬政府後期開始,美國已經逐漸升溫與印方的合作,除了在軍事層面提供印度,以協助新德里制衡解放軍海軍在印度洋地區的擴張之外,美國也升級與印度的馬拉巴爾(Malabar)海軍聯合演習,並納入日本海上自衛隊作為固定夥伴。

美日印加強合作以制衡中國大陸

印度早在1991年就由當時的總理拉奧(Narasimha Rao)提出「東望政策(Look East Policy)」。現任總理莫迪在2014年上台後,將其升級為「東行政策(Act East Policy)」,總體來說,印度的東行政策與中國大陸在東南亞的戰略相較,進展緩慢。台灣在東南亞的華人地區有綿密的網絡,對東南亞國家也有相關了解,這是台印可以合作的一個機會。「東行政策」的另一個重點是鞏固印度的東北部7邦,並提升其經濟發展,以遏制當地的恐怖主義及分離主義。由於新德里在東北部邊界與中國大陸有遺留的未定界問題,北京迄今也拒絕承認印度治下的阿努納恰爾邦(Arunachal Pradesh),故印度對陸方在該區的存在投鼠忌器。

在制衡中國大陸的考量下,印度選擇了日本作為東北部地區的發展夥伴,雙方目前已經成立委員會共同開發該地區,印度同時也歡迎台灣協助開發及投資。目前中興大學已經與印度理工學院(阿薩姆邦分校)等東北部的高等院校展開學術合作;屏東科技大學也協助印度廠商開發竹製相關產品。這些都是台印合作的成功範例,也符合川普國家安全戰略中希望見到一個自由與開放印太區的精神。

妥善評估以增加我方參與契機

台灣根源於中華文化,對中國大陸的戰略邏輯有深刻理解;意識形態上,台灣親近並認同美日的民主價值。這種靈活性使台灣在印太戰略裡有其獨特價值。陸方在東南亞及南亞地區大舉推行「一帶一路」,台灣一方面可與相關各國分享資訊,同時「一帶一路」引起的競爭投資效應,也是台灣可思考利用之處。蔡總統在新南向政策的框架下,提出將提供資金挹注各國之基礎建設,即為極佳的大方向。但台灣資金有限,無法全面顧及。藉由對「一帶一路」的研析,台灣不僅能和美日印等國交換情報,同時也能藉此選定最關鍵的計畫與各國合作注資。舉例來說,中國大陸今年拿下了承租斯里蘭卡漢班托塔港99年的租約,印度隨即宣布取得該港附近的馬塔拉國際機場的40年租約。中國大陸取得承建斯國主要公路標案後,印度也跟進取得鐵路建設標案。這種不同的競爭態勢,對台灣來說都有可能是機會,但需要妥善評估並能預先參與,成功的機率才能增加。

川普政府的印太戰略,其成功與否仰賴區域各盟邦的能力及意願。在此前提下,台灣應努力使自己成為美日印在南亞和東南亞的盟友及戰略資產。在國內的執行層面上,應該妥善地將東南亞和南亞結合,將該地區視作一個整體,擬定共同策略,而非將兩個地區分開審視。相較於東南亞,台灣對南亞的了解、接觸及網絡仍較為不足,台灣也僅於印度設有代表處。故此,加強與南亞地區的教育文化交流,以及對該地區人才的培養是當務之急。

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