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財團法人海峽交流基金會

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理解東南亞與南亞:新南向夥伴關係的再建構◆文/楊 昊(政治大學國際關係研究中心副主任、政治大學東南亞研究中心執行長)

  • 更新日期:109-08-15

東南亞與南亞近年來成為國際政治關注的重點區域之一,它們的人口紅利在過去20年來逐漸轉換成支撐全球供應鏈的生產基地,各國經濟能量的快速成長更打造出跨國與跨區域的新興市場。東南亞與南亞的區域及社會發展路徑,對應聯合國永續發展目標的藍圖,是驅動亞洲整體進步的關鍵。更重要的是,區域內的主要樞軸國家(pivot states)如印度、印尼等逐漸在全球大國政治舞台扮演舉足輕重的角色。

在國際政經體系與發展議程中持續蓄積的能量,使得東南亞與南亞的戰略地位與重要性與日俱增。特別對台灣來說,周邊國家長期發展的多樣整合計畫與新型態夥伴關係,對於我國整體對外關係的佈局焦點、推行倡議與發展願景而言,都深具意義。

│新焦點:亞洲南沿的區域合作趨勢

亞洲大陸南沿的陸地國家與海洋國家,近年來成為全球主要大國積極爭取的地緣政經板塊。在東南亞,1967年成立的東南亞國家協會(Association of Southeast Asian Nations, ASEAN)以泰國、馬來西亞、菲律賓、印尼與新加坡為創始國,陸續在30年內擴及到整個東南亞,包含汶萊、柬埔寨、寮國、緬甸與越南等10個國家。

這些國家的人口總數超過6.3億,包括擁有超過2.5億人口的印尼與1億人口的菲律賓。當然,也包含僅有40萬人的汶萊。東南亞國家的政治體系迥異,經濟結構也不盡相同。區域裡有印尼、新加坡、菲律賓以及快速朝民主轉型的緬甸;有君主專制的汶萊以及君主立憲的泰國、馬來西亞與柬埔寨;也有諸如越南、寮國等社會主義國家。在經濟表現上,新加坡的人均GDP在東南亞位居第一,超過53,000美元;而CLMV國家(柬埔寨、寮國、緬甸與越南)儘管經濟成長快速,但人均GDP仍未超過3,000美元,其中,緬甸與柬埔寨僅有1,300美元。

儘管如此,東南亞國家在歷經50年來異中存/求同(unity within diversity)的合作過程,逐漸厚植區域整合的能量。2015年底,東協國家領導人宣示正式建成的東協共同體(ASEAN Community),涵蓋了經濟體(ASEAN Economic Community)、政治安全體(ASEAN Political Security Community)、以及社會文化體(ASEAN Socio-Cultural Community)等架構,標誌出東南亞集體行動的新藍圖與新未來。

在南亞,1985年成立的南亞區域合作聯盟(South Asian Association for Regional Cooperation, SAARC),現有阿富汗、孟加拉、不丹、印度、馬爾地夫、尼泊爾、巴基斯坦和斯里蘭卡等8國,超過17億的人口,甚為可觀。南亞各國的政經與社會情勢更為多元分歧。區域內有幾個國家擁有超過1億以上的人口,包括了印度(13億)、巴基斯坦(1.9億)以及孟加拉(1.6億),最小的國家則是馬爾地夫,同樣僅有40萬人左右。在政體方面,從老牌民主大國印度到君主立憲的不丹,展現出極為不同的政治運作型態。在經濟上,馬爾地夫的人均GDP約在8,700美元,其次為斯里蘭卡(3,700美元)、不丹(2,900美元)、印度(1,700美元)、孟加拉(1,500美元)、尼泊爾(750美元),而阿富汗的人均GDP僅有500美元。

儘管南亞國家之間仍存有雙邊緊張情勢,但區域國家還是期待在觀光、農業、環境與災害、經貿與金融、資訊與扶貧、能源、交通、教育、科技、安全、社會與文化等領域推動交流,藉由對話累積互信,加強成員國之間在雙邊與多邊的合作成果。

特別是南亞自由貿易區的建構,不僅是各國的共識,也是強化區域競爭力的重點計畫。

東南亞的共同體推動計畫從1990年代醞釀迄今,特別是在共同體的運作願景與制度合作的架構方面,已經累積相當規模。東南亞領導人與政策社群、智庫網絡及民間社會的跨國交流,亦早已超溢經貿政治的範疇,其中,「以人為本」(people-centered)、「以民為導向」(people-oriented)的議程,成為區域內與國際間關注的焦點。相較之下,南亞的區域合作儘管在制度內涵與大國重視方面不若東協,但卻也累積了不少針對社會發展、人民福祉與區域治理的合作計畫,試圖累積區域認同的基礎。不可否認地,這兩股在亞洲南沿醞釀多年的合作趨勢,由內而外地改變東南亞、南亞與亞洲在全球政經版圖中的權重。

│新倡議:南向政策的區域擴散

事實上,不僅台灣積極推動新南向政策,試圖深化與東南亞及南亞的夥伴關係,亞洲的主要國家近年來也紛紛發展具有特色的東南亞或南亞戰略,在某種程度上形成了區域擴散的效應。這些戰略中有的以東南亞或南亞為主體,有的則是以關注亞太整體情勢發展所設計的區域戰略。

舉例來說,美國歐巴馬總統(Barack Obama)的亞太再平衡戰略(Rebalancing Strategy),關注東南亞及東亞,強化美軍、美國自由貿易、美國海洋法治與航行自由、美國民主等價值的區域佈局,成為經略東協的主調。而到了川普總統(Donald Trump)執政期間,東南亞與南亞仍然關鍵,同時也是川普政府印太戰略(Indo-Pacific strategy)中不可或缺的環節。

日本政府與各種獨立行政法人、商業團體長期以來深耕東南亞,推進各類開發計畫,成為推動在地社會與區域經貿整合的助力。日本的資金、援助、技術,甚至是經過再生整理的車輛與設備,都成為東南亞快速發展的重要資源。近期的「新東京戰略」(New Tokyo Strategy)更是安倍晉三總理啟動地球儀外交後的重點倡議。日本不僅與越南、柬埔寨、寮國、緬甸與泰國在雙邊基礎建設合作與人才培育方面推動合作計畫,整個中南半島與湄公河流域更是日本強化與東南亞及東協共同體關係的支撐點。

中國大陸對於東協及其成員的佈局戰略自1990年代開始急起直追,在2010年中國大陸東協自由貿易區(CAFTA)建成後,北京便以「黃金十年」與「鑽石十年」來凸顯中國大陸與東南亞各國及東協組織的友好默契。這種比起以往更為友善的關係,立基於北京所釋出的經貿利益與誘因上。當然,習近平在上任後所啟動的「一帶一路」戰略倡議,便是要藉著「西向」來鞏固中國大陸崛起的腹地。其中,東南亞便是周邊要地,是海上絲路的起點。東南亞發展中國家群對於中國大陸的高度期待及需求,更被操作成雙方形構命運共同體的共同利基。

相較於中國大陸,印度在穆迪(Narendra Modi)總理上任後,再次啟動了關注東亞與東南亞的「東行政策」(Act East Policy)。其中,諸如緬甸、泰國、印尼與越南分別在交通走廊連結、跨國移民、政經網絡,以及南海問題上扮演舉足輕重的支柱角色。值得注意的是,緬甸與印度長期維繫緊密友好關係,尤其展現在翁山蘇姬(Aung San Suu Kyi)所領銜的新緬甸。越南與印度的合作聚焦在海軍與國防領域,透過建設海軍艦艇、訓練軍事人才,甚至在海事領域的合作如能源開發、在南海爭端方面尋求共識等,都是印度從戰略上東行佈局的焦點。

最後,台灣與韓國近兩年由政府揭示了深耕東南亞的戰略意圖。在台灣,蔡英文總統上任後力推「新南向政策」(New Southbound Policy),希望能實質強化與東南亞、南亞及紐澳的關係,建立「以民為本」的全面連結。2018年的今天已經邁入「新南向二年」,政府藉由產業人才發展、醫衛合作與產業鏈發展、創新產業合作、區域農業發展、新南向論壇與青年交流平台等五大旗艦計畫,結合公共工程、觀光與跨境電商等三大潛力領域的推動,與鄰近國家共同探索並建構新型態夥伴關係。

最後,韓國文在寅總統於2017年提出的新南方政策,特別強調人民、和平與繁榮的議程,對應東協的社會文化體、政治安全體與經濟體的發展議程,進而引起國際社會的矚目。當然,韓國過去在東協國家所推動的各項深耕計畫、軟實力社會影響,以及跨境連結,同時也將成為韓國再次強化與東南亞國家及社會關係的重要利器。

仔細檢視這些亞太主要國家的東南亞、南亞及亞太經略計畫,可以發現相關倡議多半由國家或政府主導,並且協同民間社會的力量促成該國政府在區域、次區域,以及雙邊關係上的緊密連結。當然,相關政策與戰略的目的除了要加強主要國家與東南亞及南亞區域的政府關係,更重要的是透過新型態多元夥伴關係的建立,深化大國在區域內的全方位影響力。而前述區域政策與戰略佈局的快速擴散,也證實台灣自2016年所啟動的新南向政策,的確有助於將自身的國家利益鑲嵌在區域發展過程與核心議程中。

│新願景:從新南向放眼印太新型態夥伴關係

新南向政策執行迄今已進入第二年,國內社會對於東南亞、南亞以及亞太整體區域的情勢與發展有更進一步的認識與瞭解,在國際媒體(特別是東南亞與南亞各國的主要媒體)對於台灣參與區域及國家發展的意願與貢獻,也有較以往更為充分的掌握與報導。當然,南向新政的具體成果,不僅侷限於經貿共榮、資源共享、制度發展與社會連結領域;誠如蔡英文總統在2017年參加玉山論壇的開幕致詞中所言,它將成為「台灣的亞洲戰略」(regional strategy for Asia)。

新南向政策是台灣盤整國內能量與擴展對外關係的新起步,它更是拉近與亞洲主要國家的新平台與新架構。新南向的戰略願景不限於地理上的東南亞及南亞,而是更具包容性與開放性的亞洲與印太體系。當然,政府與民間社會的持續協力前行,才是台灣詮釋、打造與凸顯亞洲戰略的成功要素。

從新南向深耕,放眼未來的印太佈局,台灣應強調與彰顯各種新型態的夥伴關係與價值,至少包含以下三點:其一,促進穩定、自由與和平的新區域;其二,共構良性競爭與共同成長的區域市場;其三,推廣相互尊重與共同發展的跨國社會。這些價值與關係的建立,需要共同體夥伴成員國家、政府、企業、社會與人民的共同努力。

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