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財團法人海峽交流基金會

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2018年中國大陸兩會評析◆文/張執中(開南大學公共事務管理學系副教授)

  • 更新日期:109-08-15

今(2018)年兩會是繼中共「十九大」後,最引外界關注的一次會議。除了依往例通過新一屆國家機構與全國政協領導人員建議名單外,特別是「修憲案」、「國家副主席人選」、「監察委員會」設置,與十九屆三中全會提出《深化黨和國家機構改革方案》,將推動第三波大部門體制改革。其影響層面在於習核心權力佈局、國家監察體系啟動以及習規劃的人事基本到位,特別是習核心權力進一步鞏固後,如何有效推動國家治理現代化,將是未來五年關注的重點。

第五次修憲

中國大陸「八二憲法」至今已經是第5次修憲,前4次修憲主要是將鄧小平以來核心領導人的理論,如鄧小平理論、三個代表;以及中共的重要路線,如非公有制經濟的地位、中國特色社會主義、社會主義市場經濟以及私有財產權等寫入憲法。本次修憲除了將胡錦濤的「科學發展觀」與「習近平新時代中國特色社會主義思想」(以下簡稱「習思想」)寫入憲法外,也將十八屆六中全會以來「一個國家、一個政黨」與領導核心的連結,上升為國家意志,包括「習思想」與「社會主義現代化強國」及「中華民族偉大復興」目標,讓習近平的改革具有憲法上的正當性。同時把原憲法第1條「社會主義制度是中華人民共和國的根本制度」,加上「中國共產黨領導是中國特色社會主義最本質的特徵」,讓習近平的權力延續與中共執政菁英的執政利益綁在一起。

3月11日中國大陸全國人大高票通過修憲案,外界高度關注第79條「國家主席」與「國家副主席」的兩屆任期限制也被取消,使得自鄧小平以來廢除領導職務終身制與建立任期制的規劃,讓位於習近平「三位一體」的需求,主要影響當然是4年多以後「二十大」的權力接班問題。由於中共「十九大」並無安排六○後的接班梯隊進入政治局常委會,如今配合習思想入憲,取消國家主席的任期,使64歲的習近平,在2022年「二十大」繼續「三位一體」已經沒有制度上的限制,這對未來接班制度與菁英權力平衡之影響,值得繼續觀察。

此外,2014年中共十八屆「四中」全會通過《全面依法治國若干重大問題的決定》,逐步勾勒出習近平那套制約權力的「籠子」。當中提出擴大立法權限從49個「較大的市」,下放到282個「設區的市」。因此,本次修憲將第100條第2款修改為「設區的市的人民代表大會和它們的常務委員會,在不同憲法、法律、行政法規和本省、自治區的地方性法規相抵觸的前提下,可以依照法律規定制定地方性法規,報本省、自治區人民代表大會常務委員會批准後施行」,以解決「紅頭文件」的亂象,建立法的秩序。

完成「監察委員會」法源

本次全國人大修憲在第三章「國家機構」,增列第七節「監察委員會」,同時也審議《中華人民共和國監察法(草案)》。從國家監察委的設置,可以看出習核心的意志與效率。從習近平於2016年1月中紀委會議中,提出「做好監督體系頂層設計,健全國家監察組織架構,形成全面覆蓋國家機關及其公務員的國家監察體系」後,年底十八屆六中全會後便推動京晉浙監察體制改革試點,並設立深化監察體制改革試點工作領導小組。去(2017)年習近平在「十九大」報告,宣告深化國家監察體制改革,「將試點工作在全國推開,組建國家、省、市、縣監察委員會,同黨的紀律檢查機關合署辦公,實現對所有行使公權力的公職人員監察全覆蓋。制定國家監察法,依法賦予監察委員會職責許可權和調查手段,用留置取代『兩規』措施」。「十九大」後,中央開始推動全國試點,在2017年底與2018年初召開的省、市、縣人民代表大會上產生三級監察委員會,使改革與地方人大換屆工作緊密銜接,全國人大常委會也通過授權全國試點,並正式發布《中華人民共和國監察法(草案)》,公開徵求意見。

本次修憲與「機構改革案」賦予國家監察體制法源與組織編制。包括增列各級人大選舉罷免監察委員會成員之職權(62-67條;101-104條);將監察權從國務院與各級政府移出(89條、107條);以及第三章國家機構增列「監察委員會」(123-127條),定位各級監察委員會為國家監察機關、監察委員會組成、任期與職權、監察委員會的條條關係、向人大與上級監委負責、獨立行使職權以及和審判、檢察機關和執法部門的關係。在解決監察委員會的法源問題後,緊接著就是組織整併的進度與監察權行使的立法問題。

本屆全國人大選舉中紀委副書記楊曉渡為國家監察委員會主任,而非中紀委書記趙樂際,主要意義仍是強調以黨領政。緊接著通過《中華人民共和國監察法》,將授權監察機關可以採取談話、訊問、詢問、查詢、凍結、調取、查封、扣押、搜查、勘驗檢查、鑒定、留置等措施開展調查。未來在國家監察委正式成立後,包括黨政關係、權力監督、機構整合等問題一一浮上檯面。特別是對於「留置」取代雙規後,與人身自由權的衝突,將是未來監察權行使的關注重點。

重要人事與機構改革

本屆人大以2,970全票通過,選出習近平為國家主席;2,969票選出王岐山擔任國家副主席。除了對外宣示全體一致的態度,王岐山在退下常委後,又接任了國家副主席,顯示其對習近平的重要性。以王岐山過往擔任國務院副總理與中美經濟對話的經驗,還有過去5年中紀委反腐的功績,都能作為習近平倚重的諮詢對象。此外,汪洋也當選新任全國政協主席,而續任國務院總理的李克強,也提名通過韓正、孫春蘭、胡春華、劉鶴為副總理,魏鳳和、王毅、肖捷、趙克志為國務委員。但原國務委員楊潔篪未續任,仍需觀察他未來在外事領導小組的工作安排。

前述《深化黨和國家機構改革方案》中,國務院延續2008與2013年兩波「大部門體制」改革,本次的國務院機構改革改組幅度更大。整併後的國務院組織,正部級機構減少8個,副部級機構減少7個。除國務院辦公廳外,國務院設置組成部門26個。包括組建自然資源部、生態環境部、農業農村部、文化旅遊部、國家衛生健康委員會,新設「退役軍人事務部」、「應急管理部」,以及銀監會、保監會合併為「中國銀行保險監督管理委員會」。其中有「小國務院」之稱的發改委,本次機構調整也分出部分權責到資然資源部、生態環境部、農業農村部、文化旅遊部與審計署等部門。只是「政府機構改革」不僅僅是部門的減少與合併,當中對於合併的對象與順序、內部整合、人員精簡,都挑戰既有的部門利益。因此從前述兩波部門改革的「三定」,到本次提出「機構編制法定化」,無非要對機構編制建立「硬指標」,但能否整治李克強口中的「掛空檔」、「中梗阻」,則是新一波改革成效的觀察點。

未來觀察

綜觀十九大至今,在政治局與常委會等最高決策體系中,習的人馬已佔有絕對多數,兩會結束後政府人事也陸續到位,進入「習核心」元年。引用學者錢鋼的形容「新時代中國特色」:集一黨之權、舉國之力,統一意志和步伐,壓制異見,清除路障,高效建設美麗新世界,蠻符合當前中國大陸的政治氛圍。

本屆兩會與修憲重點在強化黨的領導與鞏固核心,這也說明「法治」在中國大陸,雖然有助於建立依法行使權力的意識形態,但它同時也可作為鞏固現存政治秩序的工具。在社會層面,受規範的一方若沒有足夠的參與權與對話空間,所衍生的就是國家社會關係的不對等;在國家層面,權威者在不同時間利用不同規則或修改規則,也影響法治精神的建立。

「任期制」對「三位一體」的重要性,主要原因在於威權政體中,可能缺乏一個獨立的權威機構或制度,得以保證執政者的承諾,並維護菁英間的權力分享。當憲法任期取消後,國家主席任期只能取決於核心領導人的自覺或者與執政菁英間的力量消長,依附於黨的權力動態。另一方面,中共政治改革必須建立在強人領導的環境下,但是在此環境下卻難產生強勢的接班人,導致下任相對弱勢的領導上台後,改革可能難以為繼,因而成就強人繼續領導的正當性。

對台灣而言,習核心權力高度集中,在決策速度與政策內容都顯現更大的自主性。新領導班子在外事與對台工作上,以知美派為主要成員,因此未來兩岸關係外部有美中關係架構,內部有習的「籠絡」政策,基於兩岸體制差異,我方如何調整決策步調,因應中國大陸的「單線」操作,實應有更積極的作為。

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