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財團法人海峽交流基金會

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從北京驅離「低端人口」觀察習近平「新時代」的社會治理◆文/王信賢(政治大學東亞研究所特聘教授兼所長)

  • 更新日期:109-08-15

「習近平新時代中國特色社會主義思想」不僅於中共「十九大」寫入黨章,也於今年全國人大修憲後「入憲」,中國大陸各項發展也被官方正宣布進入「新時代」。然而,就在「社會治理」也被標誌進入「新時代」的同時,2017年11月18日,北京大興區西紅門鎮發生火災導致多人死傷,其多為居住在廉價公寓的外來務工人員,致使北京當局在火災第二天後雷厲風行、部署為期40天的全市「安全隱患大排查、大清理、大整治專項行動」。

此次事件的爭議之一即是「低端人口」4個字,其指的是低學歷、低收入、從事低端產業的人口,此一語彙竟出現在官方文件與宣傳標語中,且政府採取包括斷水斷電、斷供暖、限期搬遷、強行清理、行政拘留等方式「切除」此一人群在北京的生存機會,也因此被大陸網民戲稱為北京「排華」行動。

僵化的戶籍制度與複雜的土地利益

與此一事件最直接相關的是中國大陸長期以來區隔人群的「戶籍」以及其所延伸的「土地制度」。為避免湧入過多的外來人口,近年來各大城市紛紛開始管制「落戶」。以北京為例,一方面提高「落戶」門檻,如2016年北京新增戶口僅2.4萬,增速大大降低,這也是為何近年頻頻傳出北京戶口的「黑市價格」暴漲的原因;另一方面,北京市總人口數已接近2017年9月公布的「北京城市總規劃」所明定2020年總人口為2,300萬人,這也是為何居住在北京的外來人口成為被「切除」對象的主因。

在土地問題方面,中國大陸農村土地為集體所有、城市土地為國有,然而,在集體土地市場化的推動下,也讓原本複雜的土地問題成為地產商、地方政府、農民等「兵家必爭之地」。2015年2月,中國大陸全國人大常委會授權國務院在全中國大陸選了33個地方試點,推動集體土地進入市場,此事件發生地大興區則是北京市唯一入選的區域。大興區由於位居城鄉結合部,土地被工業區、小作坊和外來人口租住的公寓分割而呈現「碎片化」,完全阻礙北京當局「整體規劃」的意圖,故「大清理」就成為解決零碎產權問題的最佳選項。再加上驅趕外來人口之後,北京正在試著將城中村和城鄉結合部的村民集體所有土地也納入開發規劃,安排了「農村集體土地入市」的改革試點,其中龐大的利益不言可喻,也因此調動了地方的積極性。

「清除」是「疏解北京非首都功能」的一部分

此次「大清理」是因大興區大火的偶然還是北京整體城市規劃的必然?本文認為大火只是導火線,事實上,這一切都在官方的既定議程中。自從2014年2月習近平首次提出「疏解北京非首都功能」後,國務院2015年通過《京津冀協同發展規劃綱要》,而北京市先後於2015年通過了《中共北京市委北京市人民政府關於貫徹〈京津冀協同發展規劃綱要〉的意見》和2017年《北京市總體規劃》,由上而下確定了北京市2,300萬的人口上限。因此,如何「紓解」北京的「多餘人口」與非首都功能,就成為北京市當局的首要任務。而既然是「既定議程」,就有必要將此事件的全貌看清楚,這就得將「雄安新區」與「通州副都心」一起列入考量。

在「雄安新區」方面,2015年2月10日,習近平在中央財經領導小組第九次會議上提出:「作為一個有13億人口大國的首都,不應承擔也沒有足夠的能力承擔過多的功能。」故「雄安」具有最大規模首都疏解區的功能,用北京的「切除」加速雄安的建設,用雄安吸收、緩解北京「切除」後的震盪。在「通州副都心」方面,近期北京市已啟動搬遷至通州副都心,包括北京市委、市人大、市政協等「三大班子」率先完成搬遷工作,預計兩年內帶動40萬人「東遷」,協助紓解北京城區人口。就此而言,此次的「硬切除」是屬於北京城市規劃的重要組成部分,而從2014年北京即已出現「軟清除」的手段,包括上調水、天然氣、交通價格,拆除傳統市場與幼兒園,並不斷提高外來者入城的門檻,如外來人口的小孩要入讀公辦學校,其父母需提供多達28份證明材料,想要讓這些外來人口生活成本增加,沒想到他們並沒有「知難而退」,故在「政治壓力」下,「硬切除」成為必然。

社會力量孱弱的回應

北京市政府此一「切除」的行動,引發社會輿論極大的反彈。然而,大量的網路評論在「網管」部門持續高效刪帖下被屏蔽,超過百名知識分子發布了致中共中央的聯署信也幾乎也未獲得官方的回應。部分藝術家將政府驅趕民眾的影片上傳到網路以為聲援,隨即遭當局搜捕,而被清理的人群也多次在夜間舉標語抗議,由於未具組織與動員能力,也都無法改變任何結果。在社會組織方面,部分基督教組織和「同舟家園」等NGO伸出援手,為被驅趕的民眾提供緊急住宿安排和餐飲業的工作崗位,但多被公安勒令關停,甚至「同舟家園」的負責人也遭到驅逐;與此同時,作為準官僚組織且與此事件相關的婦聯、工會與中國紅十字會等卻完全緘默。就此而言,不論是網路的聲援,抑或實際行動的抗議與救援,面對北京當局強大的「切除」能力都顯得微不足道,而當局在輿論的壓力下雖放緩「清理」的步伐,但依舊沒有改變其意志。

習近平「新時代」社會治理?

習近平在「十九大報告」中提出「打造共建共治共用的社會治理格局」,其目標是要建立「黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法治保障的社會治理體制」,相較於過往更加強調「法治保障」。然而明顯的是,這次北京當局的「大排查、大清理、大整治」行動,不僅於法不合,也完全違反「新時代」治理的「現代化」與「創新」。北京作為首善之都,其「清理」行動也引發其他城市效尤,近期包括上海、深圳,以及福建、浙江的部分城市紛紛傳出清除「低端人口」事件,當地政府在各處張貼告示,要當地住戶限期搬離並執行拆遷。

從此事件我們也發現一個值得觀察的面向,過去5年來習近平為組建自己的人馬,諸多目前省市區一、二把手的升遷為「軌跡不變(副省長、省長、書記)但速度改變」,所謂的「之江新軍」以火箭般的速度「迅速就位」,然而在這種狀況下,有兩項隱憂,一是執政經驗不足,另一則是為表對習的忠誠而採過激的手段。近一年來的例子不勝枚舉,如杭州為迎接G20峰會大規模城市改造、限制物流和車流,廈門為舉辦金磚峰會同樣採堅壁清野式的維穩、深圳嚴禁電動車等,都是此種邏輯下的產物,此次北京的「切除」亦是如此,而近來媒體一再傳出北京市委書記蔡奇「調職」一事是否與此相關,更發引人遐想。

整體而言,過去5年多中國大陸的社會狀況是「平穩但不平靜」,雖然社會抗爭不斷、突發事件也不少,但在官方強力管控下,社會仍屬穩定,尤其是在2015年對維權律師的「710大抓捕」以及一連串針對網路言論的管制,使得社會「異議」受到嚴重的壓制,相信此一狀況在未來5年仍將持續。然而,此次「清理」事件再加上近期的「煤改氣」事件導致華北多地民眾在寒冬中受凍,以及「紅黃藍」幼兒園虐童事件等,皆引發網民以及國際媒體的熱議,這對比甫閉幕的「十九大」中所強調的「人民對美好生活嚮往」以及「依法治國」精神,顯得格外諷刺,而「全面建成小康社會」若是建立在此類「切除」事件之上,也將嚴重折損其意義。

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