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財團法人海峽交流基金會

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中國大陸與歐盟成員國之間的產業競合與因應策略◆文/葉國俊(台灣大學國家發展研究所教授)

  • 更新日期:109-08-15

近兩年中國大陸赴歐投資併購,金額雖屢創新高,爭議卻層出不窮。甫結束訪中行程的法國總統馬克宏,是最早提議就外國資金併購機敏性產業設限的歐盟領袖,態度也未因中方提供空中巴士等訂購大單而改變,近期甚至欲將範圍擴及單位產出價格低落,但被視為具戰略重要性的農地。即使是即將退歐的英國,勢將中方視為填補歐盟經貿空缺的首要爭取對象,首相梅伊訪中前仍拒絕簽署書面文件支持「一帶一路」,且亦在去 (2017) 年10月提出基於國家安全考慮,擴大政府對外資收購審查權的草案,將事涉敏感性交易審查門檻,從英國境內收入超過7,000萬英鎊企業,調低至100萬英鎊。各大成員國作法不同但態度漸趨一致,使歐盟執委會主席容克在去年盟情咨文中,將之納入未來政策目標,卻也立刻受到芬蘭、荷蘭與希臘等對外投資或依賴外資較深的成員國質疑。

這樣的氛圍自政界及商界蔓延,高教產業亦難倖免。筆者甫抵訪問院校荷蘭格羅寧根大學(University of Groningen),即聽聞該校重啟於中國大陸設立煙台校區案。以荷蘭高等教育競爭優勢(格大世界最佳排名74,雖處該國北端,歷史卻僅次萊登大學),與中方教育與產業需要,似應互利互補,惟校方與荷蘭政界對此爭議糾結不休。儘管如此,曾接觸過的德比荷等國師生多認為此地仍不若澳洲,尚未因高教投資交流(例如孔子學院),而出現明顯的學術自我審查爭議。

中資爭議遍及各產業 仍無歐盟層級因應機制

從以上案例可看出,似乎不論退歐與否,歐盟受限於政策形成機制,無法立即就機敏性資本流入或流出制定統一戰線,形成如德國外長加布里耶於去年8月所提,令中國大陸當局大為驚訝的「一個歐洲」政策芻議。然而各大成員國仍有所警覺,各自推出防衛措施,形成某種程度的跨國協調機制。日前加布里耶在慕尼黑安全會議重申這樣的態度,且梅克爾接待來訪的馬其頓總理時,又再度強調「經濟合作不能與政治訴求掛鉤……中方正在嘗試用經濟投資和政治滲透分化歐洲」。

這樣的非正式協調合作機制是否僅侷限於歐洲呢?2016年美國海外投資審議委員會,否決中資收購德國半導體生產商艾思強,干涉理由在於其雖屬德國公司,但其業務與美方有一定關係。2017年加拿大龐巴迪C系列客機部門拒絕中資,卻以1美元價格為法國空中巴士所收購,根據德國之聲的報導,主要在於美加兩國政府的干涉,以避免尖端技術流失。有趣的是,有關政府干預文字報導不見於其英文版,而是在中文版被揭露。然而必須強調的是,即使各國間形成一定默契聯合因應中資,然若沒有一致的政策步調,仍很容易有機可趁或各個擊破。

中方發展策略與歐盟價值衝突

事實敘述之後,仍須回歸到基本問題:為什麼歐盟會對中方與成員國及候選成員國之間的政經交流如此敏感?為何要干預看來似是市場經濟的範疇?簡單來說,主要是擔心受惠於中資的國家或企業,將會更加傾向於在歐盟內部捍衛北京的利益,尤其是在涉及人權和貿易的議題上。歐盟對外政策以自由貿易投資、捍衛民主人權、強調環保節能等3項重要價值為著。而與台灣以至於美國以往可以接受政經分離的態度相較,歐盟強調所有對外諸如自由貿易投資協議等政經協商,都必須以上述價值為基礎。歐盟執委會於2015年發布「Trade for All」重要文件中,又開宗明義強調了這個價值原則。

「一帶一路」與「中國製造2025」兩項宏偉規劃,又進一步加深了上述疑懼。各媒體已就前者,即中國大陸參與東歐與巴爾幹各項基礎建設、相關融資,以及其與歐盟財經環保等規範間的衝突多所著墨。後者則是動員國家各部門與經費挹注,且透過海外併購獲取人才技術,試圖建立獨立自主且自給自足的技術與領先產業。歐洲各智庫對其評價並不低,認為雖可能帶來產能過剩與資源浪費(例如下表的機器人產業),但終究會在幾個領域形成領先優勢(例如工業軟體、電動車、3D列印),進而扶持帶動其他具有潛力的後進產業。

中國大陸工業機器人、工業軟體、電動車、3D列印發展特色和差距


工業機器人
工業軟體
電動車
3D列印
技術成熟度




技術差距




國外市場主導性




政策支援
極高

極高

併購國際技術範圍




未來追趕可能性





資料來源:Wubbeke, J., Meissner, M., Zenglein, M.J., Ives, J., and Conrad, B. (2016). “Made in China 2025: The making of a high-tech superpower and consequences for industrial countries,” MERIC Papers on China 2, Berlin: Mercator Institute for China Studies;作者整理編製。

就產業理論來說,保護主義本就是形成國內優勢進而領先全球的策略,這是19世紀德國經濟學者李斯特,從英美兩國經濟發展成功經驗而得,最後也使得德國後來居上,更不用說其中的關稅同盟提議,對內撤除障礙對外形成保護,本就是建立歐盟以至於歐元區的根基。然而歐美各國疑懼防備與中方強勢作為,已非理論對錯,而是在一方維護既有價值與領先地位,另一方力求發展升級突破之間的角力。

短期間這種彼此價值難以相容的情況很難調和改善,但因美中之間的歧異衝突很早就已出現,歐盟之於中國大陸,本就扮演著分散對美國經濟發展與安全依存度的角色,亦較美國提供了更多投資與技術移轉。直至2005年歐中之間亦開始出現一系列經濟外交爭議,中共對於與布魯塞爾的互動感到挫敗,開始改變對歐戰略,將重點放在和歐盟各成員國經營雙邊關係,而非將歐盟視為一個整體,運用個別國家的差異,推進北京的議程與利益,甚至挑撥歐洲各國間的關係。

由此可見,「一帶一路」與「中國製造2025」,就中方對歐策略來說,完全是具有延續與一致性的。面對十餘年不變的中方策略,歐盟迄今依然束手,難以提出歐盟層級的因應之道,只能由各成員國的單獨行動與彼此之間的默契,以及各項政策宣示來因應。至於德法義等國聯手,並促使歐盟採取作為能否於近期收效,則仍有待觀察。

中方對歐投資高峰後 雙方的策略調整

在前述一連串由高教以至於產業金融圈的爭議衝突,中方與歐盟之間的經貿投資自不會停頓,但雙方在近幾年激烈交鋒後,可能會進行些許調整:

首先,對於中方及其支持的企業來說,過去大規模的交易,例如併購機器人巨擘庫卡與海航持股德意志銀行等案例,實在太令人側目並引發輿論反彈,甚至連歐洲中央銀行都聞風而要進行金融檢查,對於執行「中國製造2025」,藉由對外投資吸取技術的產業升級策略是不利的。未來百分之百的併購應會減少,但藉由私人機構名義,進行具實質影響力持股或將增加。簡言之,除「一帶一路」對東歐與巴爾幹基建融資的對歐分化作用將持續下去外,即使近期因資金外流疑慮,以及安邦、海航、萬達等企業海外併購案爭議,對歐投資總金額較前減少,也並不表示中方對於歐盟極具競爭力與研發能量的中小企業興趣降低。

其次,對歐盟主要成員國來說,所面對的是一個表面宣示擁護自由貿易,實則市場進入障礙重重的對手。如歐盟執委會主席容克於盟情咨文所言,「我們不是天真的自由貿易者」,但分裂的歐洲對抗一致的中方,未來政策難度極高,且歐盟層級的策略短期亦無法期待。除了在各項談判中堅持既有的價值原則,強化國際合作,灌輸廠商集體行動意識,避免中方以市場換技術各個擊破外,歐盟學界智庫亦已有分散市場風險,轉移營運中心至其他新興經濟體的建議出現,這應是包括我國在內的東亞國家所應注意的趨勢。

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