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中共高層建置委員會的觀察◆文/蔡文軒(中央研究院政治學研究所副研究員)

  • 更新日期:109-08-15

日前,中共中央辦公廳在3月21日正式公布了《中共中央深化黨和國家機構改革方案》,這次《方案》共涉及了中共黨政的高層機構重組。在官方輿論,根據中共首席經濟智囊、國務院副總理劉鶴稍早(3月13日)在《人民日報》的撰文,說明黨政機構改革的原因,是保障中共的「全面領導」,他還強調「當前黨的機構設置和職能在一些領域配置還不夠健全有力」,要「保障黨的全面領導、推進全面從嚴治黨的體制機制」。就此,多個黨中央領導小組改組成委員會體制,官方認為這是「健全黨對重大工作領導體制機制的一項重要舉措」,更是「全面深化改革進入新階段」。不過,部分觀察解讀,這項改革工程目的仍在強化中共中央總書記作為最高領導的權力體制,「總書記治國」實際上在過去的中共政治菁英格局,未被徹底實踐。對於習近平作為最高領導人而言,「頂層設計」的強化,也有利於削弱其他政治局常委同僚在黨內的影響力。

黨中央機構改革:「小組治國」到「委員會治國」

就此,在本次《方案》,中共強調為加強中共中央對黨和國家政治體制重大工作的集中領導,強化決策與統籌協調職責,將「中央全面深化改革領導小組」、「中央網絡安全和信息化領導小組」、「中央財經領導小組」、「中央外事工作領導小組」、「中央全面依法治國領導小組」分別改為「中央全面深化改革委員會」、「中央網絡安全和信息化委員會」、「中央財經委員會」、「中央外事工作委員會」、「中央全面依法治國委員會」等,並稱是為了推動相關領域重大工作的「頂層設計、總體布局、統籌協調」。 官方輿論的解讀,則認為組織建制角度,領導小組一般是議事協調機構,屬於一種「階段性工作機制」,非嚴格意義上的實體性組織。委員會則一般是建制的固定機構,是為完成一定任務而設立的專門組織。

進一步而論,委員會設置的主要目的在於強化幾個領導小組的作用與功能,並將過去領導小組編制擴編。事實上,在習近平主政後,設立的領導小組,譬如「中央全面深化改革領導小組」,在人員與編制上超越其他黨內領導小組,並由四位政治局常委,分別擔任組長與副組長,採用一正三副的格局。此從「小組治國」到「委員會治國」的模式,被認為有利於打破政治局常委會的決策權。

部分觀察也關注到,「委員會治國」的功能,也是由「議事協調」改為「頂層設計」的微妙轉變。大體上,過去領導小組可能「議而不決」情況,在改為「委員會」後,主任作為領導角色的決策權及統籌協調功能會更強。一個例證是新組建的「中央財經委員會」,這個委員會的前身小組組長在1990年代後,都由總書記兼任,但在財經事務的實際決策權,都由擔任副組長的國務院總理承擔。在習近平主政後,先是強化原來「中央財經領導小組」辦公室的職能,干預國務院財經系統的運作。重組後的「中央財經委員會」辦公室主任雖仍由升任國務院副總理的劉鶴兼任,職級就此不同,能藉此擴大編制。另一個類似情況是「中央全面深化改革委員會」,根據目前訊息,辦公室主任仍由升任政治局常委的王滬寧擔任並兼任委員會秘書長。這類辦公室主任由政治局級別委員兼的「高配」現象,能強化辦公室主任在議事過程的主導權,辦公室主任也能透過政治級別的差距,干涉有關部會的運作。就此,這波改革也是把更多政策宏觀調控的權力,從國務院系統回歸到黨中央領導的委員會一層。

牽動高層人事布局

這波改革形成的「委員會治國」模式,最直接的影響,一是直接弱化國務院的決策權。現任總理李克強在這些委員會的掣肘下,注定成為中國大陸歷屆少數最弱勢的國務院總理。再者,現任國家副主席王岐山,可透過參與委員會決策的模式,干預黨內與外事運作。由於外事工作委員會主任仍由習近平兼任,另一副主任由李克強出任,楊潔篪則擔任辦公室主任。此種外事領域重大工作的頂層設計,被認為是對「黨管外交」的具體呈現。涉外事務決策權都將限縮,回歸中央統管。

最後,這種委員會治國模式恐將導致中國大陸未來的政治制度,回到過去的「二線分工」模式。所謂的「二線分工」,指的是資深領導人在二線的職務上,決定大政方針;年輕且被培養的領導人,在一線職務上,負責日常工作。「二線分工」模式也強化了黨中央決策體制對國務院系統的干預權,譬如在毛澤東時期,鄧小平擔任總書記的模式,具體體現了「大政方針在政治局,具體部署在書記處」的方向,過去書記處實際上是按毛澤東意旨辦事,壓縮了如國家主席劉少奇、國務院總理周恩來等國家體制領導人的決策權。現在,委員會辦公室主任,則決定了政策落實方向,可預期到習近平的親信,如王滬寧、劉鶴等人,能獲得更多黨內實權。

治理效率堪憂

中共這波委員會的機構改革,將壓迫政務系統一線財經、技術專業官僚裁量權,不僅限縮這類幹部的晉升資本,更使黨中央決策不利接收到基層官僚的意見。大致上,政治體制有朝上級機構(黨中央領導層)移動的模式,一線的事務機構職能雖遭到削弱,但二線的領導層決策系統膨脹的情況,又隨決策圈的委員會增設辦公室數量的增多,更為惡劣。西方政治學者福山(Francis Fukuyama)認為這波改革路徑是「黨的權威貫穿到政府的各個層面,削弱國家體制的治理能力,對政府治理品質沒有益處」。大致上,習近平讓親信擔任辦公室主任,也可能說明其對黨政體制官僚極不信任,需要親信在決策過程有更多影響力。長期而言,雖有利習近平緊握黨務政軍大權,卻可能使中共的治理走向更沒有效率的發展道路。

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