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財團法人海峽交流基金會

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川金會與東亞形勢◆文/唐欣偉(台灣大學政治學系副教授)

  • 更新日期:109-08-15

│川金會前的朝鮮半島局勢

2017年2月12日,在美國總統川普上任之初,北韓試射「北極星2型」中程彈道飛彈,使用無須在發射前進行燃料裝載的固體燃料,容易機動隱藏而不被外界查知。5月14日,北韓試射「火星12號」中程彈道飛彈,飛行距離近800公里。5月21日,北韓再度試射「北極星2型」,事後宣布可以進行量產。聯合國安理會對此於6月2日通過2356號決議,要求北韓應該以完全、可驗證、不可逆的方式放棄核武。

7月4日,北韓首次試射洲際彈道飛彈「火星14號」,飛行900多公里。金正恩更宣稱這是給美國的國慶賀禮。7月28日,北韓第二次試射洲際彈道飛彈,飛行近1,000公里。8月5日,聯合國安理會無異議通過2371號決議,譴責北韓這兩次飛彈試射引發朝鮮半島內外的緊張局勢,並對北韓祭出更嚴厲的制裁。

然而,北韓於9月3日進行第6次核試爆,據傳是氫彈等級。此次試爆造成強烈地震,使附近住宅與學校倒塌。聯合國安理會於9月11日通過2375號決議,內容包括禁止成員國進口北韓紡織品、禁止聘用北韓勞工、凍結部分北韓機構資產、防範北韓走私等。在石油限制方面,禁止向北韓供應液態天然氣和凝結油。北韓譴責聯合國這項決議,並指控美國升高對立,因此北韓已準備動用「最後手段」,讓美國蒙受從未經歷過的最大痛苦。

2017年11月29日,北韓試射洲際彈道飛彈「火星15號」,其射程可能遠達1萬3千公里,足以擊中美國本土。聯合國安理會後來於12月22日通過2397號決議,提出更嚴厲的制裁。

決議內容包括:各國對北韓出售的油品總量,從上次決議的200萬桶減至50萬桶;在12個月內遣返所有在國外工作的北韓勞工;禁止北韓出口食品、機械、電力設備、紡織品和原料,並授權各國檢查和扣留涉嫌運送非法貨物的船隻往返北韓。美國常駐聯合國代表海莉表示,先前的決議禁止了北韓90%的出口,此次則是禁止北韓所有剩餘出口。

由此可見,國際社會對北韓的制裁範圍越來越廣,對其經濟命脈箝制越來越深。因此,在掌握了關鍵技術後,暫緩核武與彈道飛彈的測試,爭取國際社會放鬆制裁,便成為值得金正恩考慮的選項。

│ 2018 年川金會

2018年元旦,金正恩預祝南韓平昌冬季奧運舉辦成功。3月6日,南韓特使團從北韓返回後表示,雙方決定4月底在板門店和平之家舉行史上第3次兩韓元首峰會。為緩解軍事緊張、加強密切協商,南北韓雙方還開通元首熱線,在此次會談前先通話。金正恩在會見南韓特使團時也表示,有意積極和美國對話,可將朝鮮半島無核化問題列入兩國對話議題。2018年3月28日,金正恩突然造訪北京與習近平會晤。這是前者自掌權以來第一次出訪,也是首度和他國元首會面。

據新華社報導,習近平仍在朝鮮半島問題上,堅持無核化目標,並希望透過對話協商解決問題,希望各界支持南北韓雙方改善關係,共同為勸和促談作出切實努力。金正恩則表示,當前朝鮮半島形勢開始轉為良性發展,而致力於實現朝鮮半島無核化,也是北韓始終不變的立場。北韓有決心將兩韓關係轉變為和解合作的關係,舉行兩韓元首高峰會議,也願意和美方對話,舉行北韓與美國的元首峰會。如果南韓和美國都能以善意回應北韓的努力,營造和平穩定的氛圍,朝鮮半島無核化問題是能夠解決的。此外,北韓希望和中國大陸加強戰略溝通,共同維護朝鮮半島和平穩定。

4月20日,北韓領導人金正恩宣佈不再進行核試或洲際彈道飛彈測試,並且還將關閉位於北韓咸鏡北道吉州郡的核子試驗場。有中國大陸的科學家研判,北韓主要核試場在去年秋季就已崩塌。這可能是金正恩之所以宣佈要凍結核武與飛彈測試,並關閉核子試驗場的原因。

4月27日,南韓總統文在寅與北韓領導人金正恩於板門店的和平之家正式會面,簽署了《板門店和平繁榮統一朝鮮半島宣言》,宣示將在今年內正式結束韓戰。文在寅更在宣言簽署之後表示,雙方的共同目標在於徹底實現朝鮮半島無核化。《板門店和平繁榮統一朝鮮半島宣言》要點包括:

一、南北韓雙方都同意結束1953 年停戰的韓戰; 二、雙方同意將無核化作為共同目標,努力使朝鮮半島免於核武威脅; 三、南韓總統文在寅將於今年秋季訪問北韓; 四、雙方同意停止一系列在地面、空中和海洋上的敵對行動; 五、從5月1日起,雙方將停止在邊境的心戰廣播; 六、南韓將在北韓的開城設立聯合辦事處; 七、雙方將於8月15日舉辦因韓戰而南北分隔的家庭團聚日; 八、雙方同意重新連接東海岸的朝鮮半島鐵路; 九、兩韓將共同參加2018年亞運會。

後來,美國總統川普和北韓領導人金正恩在2018年6月12日於新加坡會面,並達成四點協議:

一、美國與朝鮮人民共和國要建立符合兩國人民對和平與繁榮之渴望的新關係。 二、兩國共同努力維護朝鮮半島和平穩定。 三、重申2018年4月28日《板門店宣言》,北韓承諾促使朝鮮半島完全無核武。 四、兩國要找回韓戰戰俘與遺骸,並將其中已確認身分者立即送回。

│川金會後值得觀察的動向

目前華府、北京、首爾、平壤等相關權力中心,對於川金會的成果都感到滿意。川普政府與文在寅政府成功地緩解了2017年時高度緊張的氣氛,在一定程度滿足了國內人民對和平穩定的渴望;而金正恩也大幅提高了自身以及北韓的聲望。至於中國大陸在2017年時主張的「朝鮮暫停核試、美韓暫停軍演」之「雙暫停」,也在川金會中得到落實,在降低核戰風險的同時,還替亟需振興的東北地區爭取到一個發展經濟的機會。

川普政府在政治軍事層面對台灣加碼的同時,又對中國大陸在經貿領域施加巨大壓力。北京有可能以北韓議題作為與美國周旋的工具。比如說,繼續配合美國對北韓進行經濟制裁,直到後者棄核進度確實有進展,就可以視為北京對美方示好的訊息。反之,若中國大陸逕行放鬆對北韓的制裁,則或許就意味著北京不願意配合美方。

至於美國與北韓是否會遵守承諾?現在還不能過於樂觀。北韓曾有多次背棄承諾的紀錄,而且核子武器與可投射至美國的彈道飛彈,幾乎可說是金正恩僅有的主要籌碼。考慮到美國對伊拉克的海珊、利比亞的格達費之作為後,若要金正恩在取得真正確實可靠的安全保障前就放棄核武,或許過於天真。

另一方面,美國川普政府對於國際承諾的遵守程度,也不像過去美國政府那樣穩定。一旦平壤棄核的過程不符合美方所設定的標準,後者隨時可以毀棄川金會協議。只是川普政府剛剛退出《伊朗核協議》,有可能要集中資源處理西亞地區的問題,所以也有動機繼續維持朝鮮半島局勢的緩和。

最後,同時感受到美國川普政府經貿壓力的北京、東京與首爾政府,在川金會前就已有改善關係的跡象。日本安倍政府期望美國能協助處理在北韓綁架日本人民的問題、期望美國重回《跨太平洋夥伴協議》、期望美國減少在貿易議題上對日本的壓力。不過川普總統並沒有即時滿足這些期望。日本以及中國大陸、韓國、印度、澳洲、紐西蘭以及東南亞國協10國在內的各國官員,在7月1日於東京宣示,期望能在年底前達成《區域全面經濟夥伴關係協定》,這可以視為安倍政府釋放出的信號。未來北韓或許也有機會與這些國家發展經貿關係。上述16國不僅包括東北亞三強,還有我國新南向政策中的所有主要對象,因此該協定的發展方向也值得我們關心。

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