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財團法人海峽交流基金會

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上海合作組織青島峰會觀察◆文/連弘宜(政治大學外交學系副教授兼系主任)

  • 更新日期:109-08-15

上海合作組織(以下簡稱上合組織)於今(2018)年6月10日在青島舉行成員國元首理事會第18次會議。上合組織去年在哈薩克首都阿斯塔納(Astana)峰會中同意接受該組織觀察員國印度及巴基斯坦加入,因此本次青島峰會也是上合組織擴員後召開的首次峰會。峰會後公布的「青島宣言」,將「一帶一路」倡議的精神,及各成員國支持「一帶一路」倡議的文字列入「青島宣言」中。上述各成員國中並沒有包括印度,該國也是目前上合組織成員國唯一沒有支持中方「一帶一路」倡議的國家。

│上海合作組織的源起及發展模式

上海合作組織的源起係中蘇兩國因關係緩和,雙方商談邊界問題的機制。蘇聯解體後,以中國大陸為一方,原蘇聯與中國大陸接壤的俄羅斯、哈薩克、吉爾吉斯及塔吉克4國為另一方繼續商談邊界問題,其後各方致力紓解邊界緊張情勢,逐步形成爭端解決機制。其過程歷經中俄邊境談判,進而建立軍事互信,再擴展至區域安全合作。合作的內容則由軍事領域,擴大至執法及安全方面,再到經貿領域,甚至各方面全方位合作。

首先切入的議題為邊界信心建立措施,接著邊界相互裁軍、進而加強犯罪防制,然後轉入區域安全合作。該組織不限於軍事、國防、安全、執法領域,且逐漸向外交、國際議題協調,對國際議題形成共同立場。該組織的發展則由原先的領袖會晤機制開始,逐步拓展到各部會、各層面、各議題,而逐漸形成全面合作的態勢。至於軍事領域方面,也是該組織成立的原始議題,亦由原先各方協議後進行各自操作,即各自負責應遵守或執行的部分,轉向聯合操作,即進行聯合軍事演習。最後則在鞏固原先的基礎,並達成組織原設定的目標後,開始尋求擴大會員規模。

│青島峰會意涵及特色

一、持續以反恐為基礎的安全合作及軍事演習

上合組織成員國主張在「聯合國憲章」等聯合國文件基礎上,以協商一致方式通過聯合國關於打擊國際恐怖主義的全面公約。各方不能以任何理由為任何恐怖主義和極端主義行徑開脫。成員國強調不允許以打擊恐怖主義和極端主義為名干涉別國內政,不允許利用恐怖主義、極端主義和激進集團謀取私利。根據上合組織成員國國家法律實施更快捷的外國武裝恐怖分子引渡機制,加強政治層面和情報部門間的國際合作。此外,上合組織成員國將遵循2015年7月在俄羅斯烏法(Ufa)簽署的「上海合作組織成員國邊防合作協定」規定,繼續透過實施有效邊境管控,交換涉恐人員信息,對跨國恐怖組織犯罪開展聯合調查,防範外國恐怖份子和恐怖集團活動潛入潛出。本次峰會的青島宣言明白宣示,成員國將繼續定期舉行包括「和平使命」軍事反恐演習在內的聯合反恐演習,進一步擴大防務和安全領域,大型活動安保和人員培訓合作,提高各方武裝力量和主管機關實戰能力。

二、納入「一帶一路」倡議的精神

「青島宣言」中提及恪遵「上海合作組織憲章」及遵循「上海合作組織至2025年發展戰略」,然後將展現「一帶一路」倡議精神的文字,加強「政策溝通、設施聯通、貿易暢通、資金融通、民心相通」直接列入。除了印度之外,上合組織其餘六個成員國俄羅斯、哈薩克、吉爾吉斯、塔吉克、烏茲別克及巴基斯坦重申支持中方提出的「一帶一路」倡議,肯定各方為共同實施「一帶一路」倡議,包括為促進「一帶一路」和「歐亞經濟聯盟」(EEU)對接所做的工作。成員國將加強在亞洲基礎設施投資銀行(AIIB)、絲路基金(Silk RoadFund)、中國─歐亞經濟合作基金、上合組織銀聯體、新開發銀行等本地區現有多邊銀行和金融機構框架下的合作,為本組織合作項目提供融資保障。 有關「一帶一路」倡議最注重的基礎設施項目,主要是鐵公路建設及相對應的設施,上合組織峰會亦有觸及。通過新建和升級國際交通線路中的路段,發展包括高鐵在內的公路和鐵路交通,建設多式聯運物流中心,引進先進創新技術,簡化和協調貨物通關時邊境、海關和檢疫程序。各方須落實2014年9月在塔吉克首都杜尚別(Dushanbe)簽署的「上海合作組織成員國政府間國際道路運輸便利化協定」,並繼續研擬「上海合作組織成員國公路發展規劃」。烏茲別克倡議舉行上合組織成員國鐵路部門負責人會晤,以提升交通通達性和互聯互通。

三、關切國際安全焦點議題

「青島宣言」提及阿富汗、敘利亞、朝鮮半島、伊朗及烏克蘭等議題,上述議題主要仍是上合組織週邊的爭議。上合組織雖日漸關切國際安全爭議議題,但仍鎖定該組織週邊及成員國所涉及的議題,並未擴大至上述範圍外的爭議議題。上合組織成員國鄰近阿富汗,歷屆上合組織峰會皆對阿富汗議題給予關注,2012年上合組織北京峰會給予阿富汗觀察員國的地位。911事件後美國領導全球反恐及後續北約組織駐軍阿富汗,使得上合組織極度關切阿富汗安全議題。上合組織主張阿富汗問題解決應以「政治對話和『阿人主導,阿人所有』的包容性和解進程是解決阿富汗問題的唯一出路」。

上合組織成員國積極參與阿富汗和平工作,包括2017年10月在莫斯科及2018年5月在北京舉行的「上合組織─阿富汗聯絡組」會議,以及2018年3月在烏茲別克首都塔什干(Toshkent)舉行的「和平進程、安全合作與地區互聯互通」阿富汗問題高級別國際會議。

有關敘利亞議題更是俄羅斯與美國和西方國家角力的焦點。上合組織成員國支持聯合國安理會第2254號決議條款精神,在維護敘利亞主權獨立和領土完整的基礎上,推進「敘人主導,敘人所有」的包容性政治進程。支持聯合國主導的日內瓦和談及阿斯塔納(Astana)進程的有效性,並歡迎2018年1月在俄羅斯黑海濱城市索契(Sochi)舉行的敘利亞全國對話大會成果。針對西方國家指控敘利亞政府軍使用化武對付平民,但敘利亞政府完全否認一事,上合組織表達「反對任何人,在任何地點,在任何情況下,出於任何目的使用化武」的立場,支持「根據『禁止化學武器公約』規定對化武襲擊展開全面、公正、客觀調查,並基於確鑿可信證據得出經得起檢驗的結論。」

對於朝鮮半島議題,宣言中凸顯中俄兩國在此議題上主導地位。成員國主張「只能通過對話協商以政治外交方式解決朝鮮半島問題,支持包括中國和俄羅斯在內的國際社會為緩和朝鮮半島局勢,促進半島無核化,維護東北亞地區持久和平提出的和平倡議。」至於有關美國退出與伊朗核協定議題,上合組織僅表達出「持續履行伊朗核問題全面協議十分重要,呼籲各方恪守義務。」有關烏克蘭議題僅輕描淡寫地指出「儘早全面執行2015年2月明斯克協議基礎上政治解決烏克蘭危機。」

│印度角色為關鍵

本次青島峰會在中國大陸主導下,既有守成,也有創新。在守成方面,主要在凸顯尊重各成員國的差異性,亦即「互信、互利、平等、協商、尊重多樣文明、謀求共同發展」的「上海精神」。在創新方面,藉由「青島宣言」將「一帶一路」倡議核心精神「政策溝通、設施聯通、貿易暢通、資金融通、民心相通」直接寫入其中。同時藉由此份文件清楚列出成員國支持「一帶一路」倡議,但此舉也同時凸顯出印度不支持中方的立場。俄羅斯一直希望印度能夠積極參與上合組織,俄印合作可與中國大陸抗衡,俄印中合作可與西方國家抗衡。美國也一直希望能夠拉攏印度成為其亞太戰略的一環,日前川普政府更將其具體化,把美軍太平洋司令部更名為「印太司令部」來執行其所宣稱的「印太戰略」。印度成為上合組織新成員國的同時,美國川普政府表達對印度及印度洋的關切,此舉考驗中俄兩國如何設法拉攏印度,使其成為上合組織的積極參與者。

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