中國大陸在1974 年西沙海戰、1988年赤瓜礁戰役後，才完整取得西沙群島以及南沙群島中的六個島礁，這六個島礁分別是赤瓜礁、永暑礁、華陽礁、東門礁、渚碧礁以及南薰礁等，1995 年美濟礁事件後，中國大陸逼退菲律賓並占領該礁，於是，1990 年代東南亞國家協會（ASEAN）便已表達，希望與陸方簽署《南海行為準則》（以下稱《準則》），試圖透過《準則》限制中國大陸在南海的武裝行為。

1992年7月，東協十國首次針對南海問題發表聲明，表達基於東南亞友好和平條約，其目標是建立《準則》。不過，中國大陸自改革開放以來，經濟與軍事力量逐漸提升，並不希望受到國際規範的箝制，因此，與東協國家商談《準則》的進度遲遲未能展開；2000 年，東協與中國大陸達成《準則》初步草案，但經過兩年，在2002 年11 月於柬埔寨金邊僅簽署《南海各方行為宣言》（Declaration on the Conduct of Parties in the South China Sea）。

從《宣言》到《準則》端視中國大陸意願

不過，簽署《宣言》時，中國大陸委由時任副外長的王毅代表簽署，與東協十國均派遣外長簽署不同，刻意壓低簽署層級表達對中國大陸較低拘束力，而原本應以《準則》的形態出現，最後卻以《宣言》取代，也說明中國大陸試圖弱化文件的法律拘束力。國際法學家勞特派特（Hersch Lauterpacht）認為：「就宣言的嚴謹意義來說，只是政策和原則的一般聲明，不能視為設定契約義務；另一方面，由國家元首或政府首長簽署的正式聲明，採用報告形式來列載業經達成的協議，而協議又訂有確切的行為規則時，便可視為對有關國家發生法律上的拘束力。」

以此觀察，《宣言》只是政策和原則聲明，屬政治文件，中國大陸是在不太情願下簽署此一文件，這與當年同時間簽署《中國－東協全面經濟合作框架協議》有關，中國大陸為了經貿協議，願意簽署《宣言》而成了外交籌碼的交換。

《宣言》簽署後，中國大陸與東協在2004 年成立了落實《宣言》的高官會議（以下稱「高官會」），惟效果不佳，雙方雖有共識朝簽署《準則》方向邁進，但陸方並不積極，2011 年方才通過落實《南海各方行為宣言》指導方針。2012 年4 月，中國大陸與菲律賓爆發黃岩島事件，中國大陸以海上優勢實力，挫敗菲律賓軍艦，使得菲律賓在2013 年1 月提出「南海仲裁案」，控告中國大陸採用海上武裝力量違反海洋法公約，由於中國大陸不願參與仲裁，引起東協多數國家以及域外國家的批評，為了轉移外交壓力，展現願與東協國家透過外交談判管理南海問題；同年9 月在蘇州舉行的第六屆「高官會」，決定成立「聯合工作小組」，協助完成《準則》的擬定，但多數國家對中國大陸的誠意卻感到懷疑。

2016 年7 月12 日，「南海仲裁案」裁斷結果對中國大陸不利，中國大陸一方面表達不接受、不執行裁斷結果，另一方面，在8 月於內蒙古滿州里市舉行的第十三屆「高官會」上，完成在南海適用海上意外相遇規則以及外交部門間的熱線平台共識，隨後於寮國永珍舉行的東協與中國大陸高峰會議上，通過《關於在南海適用海上意外相遇規則的聯合聲明》及《中國與東盟國家應對海上緊急事態外交高官熱線平台指導方針》。

2017 年5 月，更在貴州貴陽舉行的第十四屆「高官會」上通過《準則》草案框架，並在年底東協與中國大陸高峰會議上獲得各國領導人認可，並以此為談判基 礎，2018 年6 月底通過《準則》單一磋商文本草案，該文本草案需再經由各國國內機關提出意見並進行整合，初步規劃10 月23 至26 日於菲律賓馬尼拉舉行的第26次「聯合工作小組」完成二讀，倘進展順利，即有可能在11 月中於新加坡舉行的東協與中國大陸高峰會議上通過並簽署。

《準則》僅提供風險管控無法解決南海問題

然而，即使中國大陸與東協達成《準則》，南海根本問題仍無法解決，目前南海存在兩個法律爭點：其一，島礁領土歸屬問題；其二，島礁衍生的海洋權利爭端。再加上南海是中國大陸拓展海權必須掌控的海域，也將影響日本、韓國及美國等國海上交通要道，使得這片海域從第二次世界大戰結束後非常不穩定。要解決南海爭端存在兩個解決方法，其一，將爭端提交公正第三方，例如聯合國國際法院或聯合國國際海洋法法庭解決，否則便要透過戰爭分出勝負重新安排領土歸屬，然戰爭違反《聯合國憲章》不得使用武力原則，使用司法機關又需要爭端當事國合意，中國大陸早已表明不願使用國際司法機關解決南海問題，但為維護此一海域的穩定與安全，風險管控成為首要工作，無論《宣言》或《準則》，都提供此一機制，不同之處在於前者較屬於「君子協定」（gentlemen’sagreement），執行與否取決於國家自身考量，後者則具有較高的法律拘束力且有遵守的法律義務，否則便有違反國際法的問題。

《準則》規範內容與障礙

《準則》合作項目仍以《宣言》合作內容為基礎，包括海洋環保；海洋科學研究；海上航行和交通安全；搜尋與救助；打擊跨國犯罪等，另外加上風險管控機制， 避免南海突發事件讓緊張情勢升高，內容包括已達成協議的「海上意外相遇規則」與外交官員的「熱線」機制；至於中國大陸與東協國家在今年8 月舉行的電腦兵棋推演以及10 月舉行的聯合軍演，中國大陸與菲律賓正在協商的「共同開發」，預料都將寫入《準則》之中。

以往，東協國家對《宣言》不滿之處在於該文件為政治聲明，違反《宣言》的法律責任與義務並不明顯，因此，如何讓《準則》具有高度的法律拘束力，是中國大陸與東協國家爭執最大的部分，在談判妥協的情況下，以「建立『以規範為基礎（或基於規範）』（rules-based）的架構，取代「法律拘束力」（legally binding）的敏感文字，可能較為中國大陸所接受；最後文本中如果在規範《準則》的「性質」（nature）及「生效」要件，讓《準則》能具有法律程序上的生效要件，例如簽署後需要經由十一國國會進行批准，在所有締約國交存批准書後生效，只要任何一個締約國違反《準則》，便是違反條約，但只要有一個締約國抵制而不提交批准書，就有可能造成《準則》的難產。

對《準則》未來之觀察

無論《準則》能否在近期通過並生效，其存在的目的主要是為了南海區域的穩定與和平，不因某一事件發生而使得局勢無法控制，甚至讓爭端當事國兵戎相見，因此，從「海上相遇規則」及「熱線」的存在與演練，或是中國大陸與東協國家的軍事演習與天然資源的「共同開發」，《準則》的內容實際上已存在中國大陸與東協國家之間，這種「堆積木」的作法，讓落實《宣言》項目成為《準則》的內容，最後一步則是如何讓《準則》具有法律拘束力。

《準則》是為了南海的風險管控，不應期待做為根本解決南海問題之道，另一方面也是中國大陸在面對南海局勢動盪之際，用來應對西方國家的外交壓力，特別是來自美國、日本及歐盟等國家的關切，換言之，《準則》的通過並不全然會在南海帶來永遠的穩定與和平，台灣被排除在《準則》談判之外，除了思考採用雙邊合作彌補無法參與多邊機制的遺憾，另一方面也可思考與域外國家合作，推動我國在南海的東沙島與太平島的永續發展。