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財團法人海峽交流基金會

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《南海行為準則》進程與觀察文/林廷輝(中央警察大學水上警察學系兼任助理教授)

  • 更新日期:109-08-15

中國大陸在1974 年西沙海戰、1988年赤瓜礁戰役後,才完整取得西沙群島以及南沙群島中的六個島礁,這六個島礁分別是赤瓜礁、永暑礁、華陽礁、東門礁、渚碧礁以及南薰礁等,1995 年美濟礁事件後,中國大陸逼退菲律賓並占領該礁,於是,1990 年代東南亞國家協會(ASEAN)便已表達,希望與陸方簽署《南海行為準則》(以下稱《準則》),試圖透過《準則》限制中國大陸在南海的武裝行為。

1992年7月,東協十國首次針對南海問題發表聲明,表達基於東南亞友好和平條約,其目標是建立《準則》。不過,中國大陸自改革開放以來,經濟與軍事力量逐漸提升,並不希望受到國際規範的箝制,因此,與東協國家商談《準則》的進度遲遲未能展開;2000 年,東協與中國大陸達成《準則》初步草案,但經過兩年,在2002 年11 月於柬埔寨金邊僅簽署《南海各方行為宣言》(Declaration on the Conduct of Parties in the South China Sea)。

從《宣言》到《準則》端視中國大陸意願

不過,簽署《宣言》時,中國大陸委由時任副外長的王毅代表簽署,與東協十國均派遣外長簽署不同,刻意壓低簽署層級表達對中國大陸較低拘束力,而原本應以《準則》的形態出現,最後卻以《宣言》取代,也說明中國大陸試圖弱化文件的法律拘束力。國際法學家勞特派特(Hersch Lauterpacht)認為:「就宣言的嚴謹意義來說,只是政策和原則的一般聲明,不能視為設定契約義務;另一方面,由國家元首或政府首長簽署的正式聲明,採用報告形式來列載業經達成的協議,而協議又訂有確切的行為規則時,便可視為對有關國家發生法律上的拘束力。」

以此觀察,《宣言》只是政策和原則聲明,屬政治文件,中國大陸是在不太情願下簽署此一文件,這與當年同時間簽署《中國-東協全面經濟合作框架協議》有關,中國大陸為了經貿協議,願意簽署《宣言》而成了外交籌碼的交換。

《宣言》簽署後,中國大陸與東協在2004 年成立了落實《宣言》的高官會議(以下稱「高官會」),惟效果不佳,雙方雖有共識朝簽署《準則》方向邁進,但陸方並不積極,2011 年方才通過落實《南海各方行為宣言》指導方針。2012 年4 月,中國大陸與菲律賓爆發黃岩島事件,中國大陸以海上優勢實力,挫敗菲律賓軍艦,使得菲律賓在2013 年1 月提出「南海仲裁案」,控告中國大陸採用海上武裝力量違反海洋法公約,由於中國大陸不願參與仲裁,引起東協多數國家以及域外國家的批評,為了轉移外交壓力,展現願與東協國家透過外交談判管理南海問題;同年9 月在蘇州舉行的第六屆「高官會」,決定成立「聯合工作小組」,協助完成《準則》的擬定,但多數國家對中國大陸的誠意卻感到懷疑。

2016 年7 月12 日,「南海仲裁案」裁斷結果對中國大陸不利,中國大陸一方面表達不接受、不執行裁斷結果,另一方面,在8 月於內蒙古滿州里市舉行的第十三屆「高官會」上,完成在南海適用海上意外相遇規則以及外交部門間的熱線平台共識,隨後於寮國永珍舉行的東協與中國大陸高峰會議上,通過《關於在南海適用海上意外相遇規則的聯合聲明》及《中國與東盟國家應對海上緊急事態外交高官熱線平台指導方針》。

2017 年5 月,更在貴州貴陽舉行的第十四屆「高官會」上通過《準則》草案框架,並在年底東協與中國大陸高峰會議上獲得各國領導人認可,並以此為談判基 礎,2018 年6 月底通過《準則》單一磋商文本草案,該文本草案需再經由各國國內機關提出意見並進行整合,初步規劃10 月23 至26 日於菲律賓馬尼拉舉行的第26次「聯合工作小組」完成二讀,倘進展順利,即有可能在11 月中於新加坡舉行的東協與中國大陸高峰會議上通過並簽署。

《準則》僅提供風險管控無法解決南海問題

然而,即使中國大陸與東協達成《準則》,南海根本問題仍無法解決,目前南海存在兩個法律爭點:其一,島礁領土歸屬問題;其二,島礁衍生的海洋權利爭端。再加上南海是中國大陸拓展海權必須掌控的海域,也將影響日本、韓國及美國等國海上交通要道,使得這片海域從第二次世界大戰結束後非常不穩定。要解決南海爭端存在兩個解決方法,其一,將爭端提交公正第三方,例如聯合國國際法院或聯合國國際海洋法法庭解決,否則便要透過戰爭分出勝負重新安排領土歸屬,然戰爭違反《聯合國憲章》不得使用武力原則,使用司法機關又需要爭端當事國合意,中國大陸早已表明不願使用國際司法機關解決南海問題,但為維護此一海域的穩定與安全,風險管控成為首要工作,無論《宣言》或《準則》,都提供此一機制,不同之處在於前者較屬於「君子協定」(gentlemen’sagreement),執行與否取決於國家自身考量,後者則具有較高的法律拘束力且有遵守的法律義務,否則便有違反國際法的問題。

《準則》規範內容與障礙

《準則》合作項目仍以《宣言》合作內容為基礎,包括海洋環保;海洋科學研究;海上航行和交通安全;搜尋與救助;打擊跨國犯罪等,另外加上風險管控機制, 避免南海突發事件讓緊張情勢升高,內容包括已達成協議的「海上意外相遇規則」與外交官員的「熱線」機制;至於中國大陸與東協國家在今年8 月舉行的電腦兵棋推演以及10 月舉行的聯合軍演,中國大陸與菲律賓正在協商的「共同開發」,預料都將寫入《準則》之中。

以往,東協國家對《宣言》不滿之處在於該文件為政治聲明,違反《宣言》的法律責任與義務並不明顯,因此,如何讓《準則》具有高度的法律拘束力,是中國大陸與東協國家爭執最大的部分,在談判妥協的情況下,以「建立『以規範為基礎(或基於規範)』(rules-based)的架構,取代「法律拘束力」(legally binding)的敏感文字,可能較為中國大陸所接受;最後文本中如果在規範《準則》的「性質」(nature)及「生效」要件,讓《準則》能具有法律程序上的生效要件,例如簽署後需要經由十一國國會進行批准,在所有締約國交存批准書後生效,只要任何一個締約國違反《準則》,便是違反條約,但只要有一個締約國抵制而不提交批准書,就有可能造成《準則》的難產。

對《準則》未來之觀察

無論《準則》能否在近期通過並生效,其存在的目的主要是為了南海區域的穩定與和平,不因某一事件發生而使得局勢無法控制,甚至讓爭端當事國兵戎相見,因此,從「海上相遇規則」及「熱線」的存在與演練,或是中國大陸與東協國家的軍事演習與天然資源的「共同開發」,《準則》的內容實際上已存在中國大陸與東協國家之間,這種「堆積木」的作法,讓落實《宣言》項目成為《準則》的內容,最後一步則是如何讓《準則》具有法律拘束力。

《準則》是為了南海的風險管控,不應期待做為根本解決南海問題之道,另一方面也是中國大陸在面對南海局勢動盪之際,用來應對西方國家的外交壓力,特別是來自美國、日本及歐盟等國家的關切,換言之,《準則》的通過並不全然會在南海帶來永遠的穩定與和平,台灣被排除在《準則》談判之外,除了思考採用雙邊合作彌補無法參與多邊機制的遺憾,另一方面也可思考與域外國家合作,推動我國在南海的東沙島與太平島的永續發展。

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