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財團法人海峽交流基金會

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評析美中貿易戰與對台影響◆文/盧俊偉(台灣經濟研究院研究二所兼國家經濟發展戰略中心副研究員)

  • 更新日期:109-08-15

2018年展開的美中貿易戰

美國總統川普上任後,對中國大陸展開一連串的經貿強勢作為。2017年川普指示美國貿易代表署針對中國大陸竊取美國智慧財產權、強迫美國公司以技術轉讓換取市場准入的指控展開調查;而根據美國貿易代表署的調查結果,指出中國大陸確實採取強迫、施壓和竊取等手段,不當獲取國外技術和知識產權,這種做法導致市場扭曲。隨後川普也依據這項調查結果,在2018年3月22日根據301條款,宣布對中國大陸採取三大反制措施,包括提高關稅、訴諸世貿組織(WTO)爭端解決機制、投資限制(規劃如何限制中國大陸企業收購與投資美國特定的戰略性產業);而率先落實生效的則是對其進口產品提高關稅課徵幅度。

美國貿易代表署2018年6月15日宣布,將對中國大陸1,102項、合計約500億美元進口產品加徵25%關稅,分兩波實施:第一波共818項,金額約340億美元,包括航太和汽車等產業,自2018年7月6日起生效;第二波共284項,金額約160億美元,自2018年8月23日生效。

面對美國這波500億美元的關稅清單,中國大陸商務部亦於2018年6月16日公布兩份對美課稅清單,總計659項產品,涉及貿易值約500億美元,加徵25%關稅,受影響產品包括美國的大豆及玉米等農產品、水產品、汽車、飛機、化工品、醫療設備、能源產品等。 由於中國大陸對美國採取報復措施,且未改正其不公平貿易措施,因此美國再祭出第三波加徵關稅清單,自2018年9月24日起對中國大陸5,745項、總值約二千億美元產品,加徵10%關稅。

在這場貿易戰中,雙邊的籌碼落差相當明顯,目前美國一年大約從中國大陸進口5,056億美元,而反觀中國大陸從美國進口則僅約1,304億美元;因此,貿易戰若真的全面開打,對中國大陸恐怕更為不利。在美國對中祭出三波貿易制裁之後,美中雙方領袖終於利用G20 召開之機,在2018年12月1日進行「川習會」。川習會後達成四大共識:大量加購美國農業、能源、工業和其它產品、指定芬太尼為管制物質、立即與美方展開結構改革談判,以及與美方一起推動朝鮮半島無核化;雙方承諾在這四項前提之下,川普承諾在未來90天內,中國大陸出口至美國5,745項、總值約二千億美元的產品,關稅仍維持目前加徵10%水準。而在未來90天當中,若雙方沒有達成協議,期限一到,關稅仍會依原定時程,由現行10%拉高到25%,川普甚至表示可能將對剩下自中國大陸進口的2,670億美元商品再提升關稅。

美國對中經貿制裁有無可能停歇?

在未來90天內,中國大陸有沒有辦法提出令美方滿意的重大改革讓步,以換取美國對其經貿制裁的降溫?以目前的情勢來看,可能性不是沒有,但是機率不大,主要有兩個理由: 第一, 目前美國對中國大陸所採取的強硬經貿立場並不是短期性或形式性的,而是更為深刻、涉及大國競爭的戰略層次議題。 第二, 過去在2000年時,美國國會通過給予中國大陸永久性正常貿易關係(PNTR)的待遇,使得美中經貿關係因此走向正常化,中國大陸也得以在2001年正式加入WTO,與世界各國展開正常貿易往來。然而也因此,從2001年迄今的十七年時間,美中的貿易逆差快速擴大,對中國大陸的逆差占美國總體逆差的比重,自2000年的18%明顯上升至2017年的46%,美國為此付出約340萬個就業機會流失的代價 。反觀中國大陸,雖然經濟實力快速擴張,但是經濟上走向了「國進民退」的反市場化發展,政治上走向了更加集權化的傾向,對外則大幅度進行軍事擴張,甚至與美國在國際外交場域上展開爭霸。這種「中國崛起」的現象,已遠非當初美國的想像。因此,美國目前對中國大陸所啟動的一連串經貿制裁,本質上是象徵著美國對中國大陸政策的戰略轉變,欲以較高強度的政策作為,應對中國大陸崛起的新興國際霸權挑戰,並迫使其內部進行較大幅度的結構性改革。

從前述G20川習會所達成的四大共識內容來看,也可看出美國對中國大陸發動經貿制裁動機和目的,從來就不只是單純的經濟層面,更多是整體政治經濟面全方位競爭的大國戰略思考。因此,從此一戰略高度來看,預估川普總統對中國大陸發動的強勢經貿政策,短期之內將不易停歇。

第二,中國大陸官方目前面臨的挑戰是,如何平衡及妥善處理好對外談判及對內改革的雙重賽局。就算中國大陸真的做出痛苦決定,承諾對內進行大刀闊斧的結構改革,但畢竟改革不是請客吃飯,大幅度的改革可能傷及各方勢力的既得利益,例如,切斷政府對國營企業的各種補貼或利益輸送,會否因此引發中共內部的政治風暴,是中共領導人在對美方做出讓步承諾時所必須思考的。對內進行結構性改革不可避免地將帶來動盪,在中共過往強調「穩定壓倒一切」的執政邏輯慣例下,要中國大陸在美國經貿制裁威脅下,做出全面性內部改革的讓步承諾,並不容易,也因此,美國未來仍可能會持續對中國大陸進行經貿施壓。

留意美國洽簽經貿協定的新政策立場:USMCA的毒丸條款

除提高關稅的貿易手段外,還須留意美國對外洽簽經貿合作協定的新政策立場轉變。日前美國、加拿大、墨西哥已在川普總統的要求下,就北美自由貿易協定(NAFTA)重新進行談判並達成共識,三方簽署了新的「美國-墨西哥-加拿大協定」(United States-Mexico-Canada Agreement,簡稱USMCA);該協定也被視為是川普政府對外洽簽經貿協定的新政策立場。而USMCA的32.10條款規定,協議中的任何一成員國若與非市場經濟國家(包含中國大陸)達成自由貿易協議,則其它成員國可以在六個月後退出並建立自己的雙邊貿易協定;該條款被稱為「毒丸條款(poison pill)」。若未來USMCA的毒丸條款成為美國對外經貿協定談判的「新典範」,則無異對外宣示凡欲與美國洽簽經貿合作協定的國家,未來將不允許與中國大陸締結相關協定;此被視為美國在經貿上孤立中國大陸的重要措施。

美中貿易戰對台經貿影響分析

在這個國際經貿大趨勢下,對於台灣而言,除了持續關注美中經貿談判的後續發展之外,也應留意對於台灣經濟的衝擊影響,以及思考我國對此趨勢的因應政策,甚至是謀局新的經貿戰略。

首先是對於台灣經濟的衝擊,以需求面來看,2017年國內生產毛額(GDP)的結構,表面上淨輸出的金額占比約12.6%,若扣除輸入之引申需求後,淨輸出占比將提升至40.6%,出口部門表現對於台灣經濟成長十足重要。從全球價值鏈(Global Value Chain)來看,在中國大陸輸往美國的產品中,來自台灣出口所貢獻附加價值並不高,美國對中國大陸進口產品的加徵關稅措施,對台灣經濟的「直接、立即性」衝擊影響有限;以美國前三波對中貿易制裁、合計約2,500億美元的中國大陸進口產品來看,若以全部加徵25%關稅的效果來模擬,可能使我國經濟成長立即減少0.17%或9.7億美元,影響幅度並不大。

不過,由於台灣出口至中國大陸以中間財為大宗,而中間財除了一部分供當地加工後出口所需之外,應有一大部分是以供給中國大陸內需市場為主。換言之,我們必須留意美中貿易戰後續對中國大陸內需經濟影響的擴散效應,以及對台灣出口影響的連動效應。目前美國經貿制裁措施對於中國大陸經濟的影響已逐漸顯現,儘管中國大陸投資表現仍在成長,但採購需求已明顯轉弱,相關採購經理人指數已透露出經濟疲態,未來投資力道能否持續,實不無疑問。而一旦中國大陸整體投資縮手,亦將連動影響我國中間財的出口表現。

對於中國大陸台商經營而言,在預期美國未來可能持續對中進行經貿施壓的趨勢下,過去「利用中國大陸生產、出貨至美國」的布局策略勢須進行調整,改採分散生產或「接近市場」為導向的新生產布局考量。此外,台商也須留意中國大陸為了穩定經濟而進一步加強各項經濟管制措施,可能影響台商的事業經營;例如,中國大陸為維持外匯市場穩定,加強外匯管制力度,嚴格遏阻資金外逃,此將影響台商的資金調度空間。

就整體經貿戰略而言,台灣仍持續與美國建立更緊密的經貿往來關係,包括簽署經貿合作協定。未來若在對美談判中,美方提出要求納入USMCA的毒丸條款,過去台灣與中國大陸所簽署的ECFA兩岸經濟合作架構協議是否可能因此受到影響?未來台灣是否將被迫選邊站?或如何選對邊站?或如何避免選邊站?都是涉及未來台灣經貿發展的重大戰略課題,值得政府及各界深入討論及思考。

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