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財團法人海峽交流基金會

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樹欲靜而風不止:2019年南海局勢展望◆文/林廷輝(中央警察大學水上警察學系兼任助理教授)

  • 更新日期:109-08-15

截至2018年年底,美國川普政府已在南海公開執行九次「自由航行計畫」(Freedom of Navigation Operations, FONOPs),相較於歐巴馬政府八年任期內在南海公開的四次自由航行計畫,川普政府無論在航行頻率或者選定島礁的一致性上,遠較歐巴馬政府嚴謹。而中國大陸在經歷美軍不斷地在南海挑釁後,建構海上霸權的企圖心仍未改變,2018年9月30日於鄭和礁群的南薰礁(Gaven Reef)附近海域發生美國「凱迪特號」(USS Decatur)與中國大陸軍艦「蘭州號」的對峙事件,兩艦相差僅41公尺距離,最後在美軍採取避碰措施下,規避一場可能的軍事衝突。

此事件引起川普政府強烈不滿,除了白宮國家安全會議顧問波頓(John Bolton)警告,美軍在南海是適用「交戰規則」(Rule of Engagement, ROE)外,11月26日也派遣「切斯勞維爾號」(USS Chancellorsville)穿越西沙群島,執行「自由航行計畫」,波頓更揚言未來美軍將在南海執行擴增10倍以上的「自由航行計畫」,由於南海海域不大,即使波頓過分誇張美軍未來執行任務的規模或數額,但顯現美國對中國大陸軍艦「蘭州號」行為感到強烈不滿。

不過,這並未嚇阻中國大陸相關官員與專家學者,12月8日,「中國海洋安全與合作研究院」院長戴旭在北京一場研討會中一反海洋安全與合作的宗旨,反稱:「美國軍艦再到這個地方(指中國大陸的領海),建議兩條軍艦攔住它,一條攔住它,一條撞沉它。」可以想見,對中國大陸官員與專家學者們來說,美國軍艦在南海執行任務,是可忍,孰不可忍也。 然而,這些激進的言論不至於代表目前中國大陸決策者的想法,但如何應對包括美國在內的域外國家不斷以維護航行自由為名,在南海海域挑戰中國大陸崛起的海權實力,才是中國大陸領導階層苦思的事情。中國大陸也表明,在南海不存在航行自由被阻擋的事情,但最棘手的莫過於島礁領海範圍內,外國軍艦是否能隨意進行無害通過。

由於海洋法規範的模糊性,以至於各國作法不一,美國認為軍艦為所有國家船舶中的一種,因此有權在他國領海內行駛無害通過,無需事先經由沿海國同意,但對中國大陸而言,外國軍艦倘欲無害通過中國大陸領海,依據《中華人民共和國領海及毗連區法》第6條第2項規定,須經中華人民共和國政府批准。但美國軍艦的自由航行計畫,每每闖入中國大陸在南海島礁的領海,甚至是西沙群島的內水水域,從來不會向中華人民共和國申請,因此,只要美軍不放棄該計畫,美中之間的海上衝突將隨時發生。

中國大陸希冀南海和平穩定

中國大陸在2016年7月「南海仲裁案」裁斷後,便積極與包括菲律賓在內的東南亞國家修補關係,特別是與東南亞國家透過「落實《南海各方行為宣言》高官會」,商談《南海行為準則》草案,根據中國大陸國務院總理李克強在2018年11月參加在新加坡舉行的東協相關高峰會議上表示,將在2019年完成《準則》一讀程序,三年內完成《準則》磋商,由於未來三年是菲律賓擔任東協與中國大陸對話協調國,且菲律賓總統杜特蒂任期到2022年6月,中國大陸準備在2019年在《準則》議題上些許讓步,到2021年前完成《準則》磋商,就是回應杜特蒂在仲裁問題上的「改弦易轍」。

因此,為了完成2019年《準則》一讀程序的目標,避免有其他南海聲索國的干擾,中國大陸勢必持續對東南亞國家採取安撫策略,藉以維持南海和平穩定,同時威逼利誘東南亞國家勿與域外國家合作開發南海,只要這些國家順從中國大陸的意願,便可獲取經濟及貿易上的利益,但這種做法卻無法澆熄各個聲索國內部對政府堅守南海權益的呼聲,以至於常引發抗中遊行,進而威脅該國政府的政權穩定。

域外國家將力挺美國 確保南海航行自由

中國大陸穩定南海和平穩定,並不會影響域外國家原本規劃在南海海域行使既有的權利及行動。2018年3月,美國航空母艦卡爾文森號(USS Carl Vinson)在越戰結束43年後首次停靠越南港口,雖然引起中國大陸的不滿,但也無法干涉越南自主決定。不過,9月30日美中軍艦瀕臨碰撞事件後,美國國安顧問波頓揚言將派現行10倍以上的軍艦在南海執行任務。換言之,2019年的南海將有大量美軍(航母戰鬥群、偵察機與轟炸機),以及包括美國海岸巡防隊的船艦在內將出現在南海,美中軍艦海上相遇機率大增,衝突機率也相對提高。

此外,日本兩艘直升機航母仍會在經過南海海域之際,與相關沿海國進行聯合軍演;至於英國、澳大利亞、法國及印度等國軍艦,承諾在南海執行航行自由,至於穿越西沙群島或是南沙群島的某些島礁海域範圍,也將激怒中國大陸並派遣中國海軍前往警告驅離。

美國明確要求中國大陸撤除南沙群島飛彈

2018年12月1日,川普與習近平在阿根廷參加「二十國集團」(G20)高峰會議之際,另舉行美中兩國高峰會議,會談內容完全鎖定在平衡雙邊貿易逆差、併購與毒品問題上,其餘政治與軍事問題均未提及,但11月13日美國副總統彭斯(Mike Pence)接受《華盛頓郵報》(The Washington Post)專訪時表示:「必須是中國願意照美國要求,在經濟、軍事、政治方面全面改善」,證明美中之間不僅僅存在經濟與貿易問題,美國將在政治與軍事問題上對中國大陸表態,特別是11月9日在美國華府舉行的第二輪「美中外交安全對話」(U.S.-China Diplomatic and Security Dialogue, D&SD)中,美國官員明確要求陸方「撤除其在南沙群島部署的飛彈系統(主要是紅旗9),並重申所有國家應該避免透過脅迫或恫嚇手段解決問題。」當美中貿易問題仍無法順利解決,而中國大陸亦不撤除其在南沙群島部署的飛彈系統時,美國將會如何反應?

美國除持續透過某些智庫或媒體公布西沙群島與南沙群島的飛彈部署衛星圖,也會增加戰略轟炸機飛越南沙島礁上空的頻率,只要中國大陸不對這些飛越島礁上空的美國軍機動武,便會讓島礁上的飛彈無用武之地,中國大陸民眾反將質疑領導階層守土決心,讓南海周邊國家看清楚中國大陸究竟是不是紙老虎。此外,美國也將透過第三輪「美中外交安全對話」再次對中國大陸施壓,倘若美國對中國大陸配合撤除飛彈的程度並不滿意,也可能將南海爭議的氣氛擴大至貿易等其他交流議題。

提升自由航行計畫規模與聯合軍演

總體觀察,2019年中國大陸在處理南海問題上仍尋求和平穩定,因此,施惠於東南亞國家成為優先政策工具,當中包括與菲律賓已達成的合作開發天然氣與油氣田等;不過,另一方面卻是強化西沙群島與南沙群島的防禦系統,持續在島礁進行軍事化措施。

對美國而言,無論是防禦性或攻擊性措施,在島礁部署地對空飛彈就是一種威脅,美國除了會提升執行自由航行計畫的規模(包括軍艦數量與頻率)外,也將與東南亞國家舉行「環南海聯合演習」,主要邀請越南、菲律賓、馬來西亞、新加坡、汶萊與印尼等國海軍參與,以平衡2018年中國大陸與東協國家在廣東湛江附近海域進行的首次聯合軍演。「樹欲靜而風不止」,2019年的南海局勢仍會在美中政治與軍事角力的背景下紛擾不已。

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