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財團法人海峽交流基金會

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2019年歐盟政經局勢展望◆文/卓忠宏(淡江大學歐洲研究所教授兼所長)

  • 更新日期:109-08-15

綜觀2018年歐洲局勢發展,幾件事深深困擾著歐盟,按時間序先後:一是3月義大利舉行國會改選。新政府上台後對歐盟政策180度大轉彎,義大利從親歐走向疑歐、反歐,無論是處理移民態度、政府預算爭議都與歐盟意見相左;二是10月德國總理梅克爾領導的聯合政府相繼在巴伐利亞邦以及埃森邦兩個指標性的地方議會選舉遭受挫敗,威脅梅克爾的執政,進而可能影響德國以至歐盟的既定政策;三是英國脫歐。原11月歐盟臨時高峰會通過梅伊首相提出的脫歐草案,卻因英國內部意見過於分歧,遲遲無法通過草案,導致英國無協議脫歐機率大增。 義大利國會選舉與德國地方議會選舉都跟反移民的極右派勢力崛起有關。英國脫歐事件,移民原是其中重要因素,只是近期討論都集中在北愛爾蘭與愛爾蘭邊境管制以及英國與歐盟雙邊經貿的維繫。三項事件交叉影響並持續影響今年歐盟整體局勢的發展。

極右勢力的再度崛起

反移民難民與極右勢力再度興起似乎成為歐盟國家與地方選舉的新興現象。從前年(2017年)荷蘭大選,反移民、反穆斯林及反伊斯蘭教、提倡荷蘭舉行公投脫離歐盟的自由黨成為第二大政黨。法國總統大選,極右派國民陣線候選人挺進總統大選第二輪。奧地利國會大選,執政的人民黨,一向反對歐洲難民政策,包括加強邊境管制、降低接收難民配額及削減為難民提供的社會福利等。德國國會選舉,反移民的另類選擇黨成為第三大政黨,干擾梅克爾四連任與聯合政府的組成。再延續到2018年義大利大選以及德國地方選舉結果都不令人意外。事實證明,選前打著強化邊境管制、反難民庇護、公投退出歐元區類似政見的極右政黨都能獲得選民青睞。

影響最大的是義大利,選後由「五星運動」以及「聯盟黨」共組聯合政府。這兩大政黨有著強烈的反歐元、反歐盟體制色彩,其中移民問題更是這次義大利選舉時的核心議題。現任義大利內政部長薩維尼(Matteo Salvini)來自「聯盟黨」,向來以反對接收難民著稱。上台以來,薩維尼已多次拒絕載滿移民的人道救援船停靠義大利,直接槓上梅克爾長期主導的難民接收基本政策。這種以義大利利益為依歸,自然不利於歐盟在難民人數分配以及庇護程序的討論。

平心而論,梅克爾難民收容政策有其初衷。第二次世界大戰後,西歐國家面臨經濟重建的需求,故招募外國勞工當作經濟儲備力,以解決國內勞力短缺的困境,例如德國引進土耳其勞工,法國與阿爾及利亞人簽署的勞工協議都屬此類。這些勞工移民對歐洲戰後經濟重建有其正面的貢獻。因此,歐洲正面臨人口老化與出生率下滑的情形,梅克爾認為有計畫收容移民與難民,並予以適當的職業訓練轉換成勞動力,應可創造雙贏局面。據德國政府統計,2015年至今,進入德國申請庇護的難民已超過一百萬人,其中約四分之一的難民尋得工作,已見初步成效。只是移民融入當地社會卻遠比想像中困難,這些移民與難民跟德國當地人衝突、相互攻訐事件時有所聞。極右派政黨將歐洲境內治安敗壞、失業率上升都歸責於移民,造成一些國家仇外、民族情緒上揚。如今,移民開放政策反成為梅克爾擔任總理以來最大的致命傷,甚至因此辭去基民盟黨主席,由號稱「小梅克爾」的克朗普凱倫爾(Annegret Kramp- Karrenbauer)接替黨主席一職。看似平穩的黨內世代交替,卻是未來將決定基民盟、德國甚至歐盟的關鍵。

2019年5月是歐洲議會直選,屆時將是觀察極右勢力崛起的指標。倘若極右勢力真如這兩年橫掃歐洲國家與地方選舉,政黨席次持續擴增並威脅到傳統中間偏左、偏右的親歐政黨的版圖。這種標榜著「反」移民、「反」歐盟勢力的消長,將決定歐盟未來的走向。

英國脫歐陷入僵局

2019年另一個不確定因素當屬英國脫歐事件。按照脫歐既定時程,2018年11月25日歐盟特別高峰會通過梅伊版本的脫歐協議,之後交由英國國會與歐洲議會表決討論。若一切順利,英國將在3月29日正式脫離歐盟,到2020年12月31為過渡期。在此21個月過渡期間,英國繼續享有歐盟單一市場和關稅同盟成員的優惠,以調和彼此之間的法規、邊境管制、貨物往來、金融交換、勞工認證等規定。

在此脫歐的關鍵時刻,英國國內卻呈現出一種山雨欲來的氛圍。先是在國會面對保守黨同志的逼宮,提出對梅伊的不信任投票。在野的英國工黨也正集結反對派陣營,準備伺機推出倒閣案。歐盟又拒絕梅伊尋求重新談判脫歐協議的可能。在內外雙重夾擊之下,使得原本就詭譎多變的英國脫歐情勢更加難以預測。英國與歐盟將最後期限設在2019年1月21日。若屆時仍無法通過脫歐協議,英國政府必須在5天內宣布替代方案。

目前各方預測後續發展不外乎三種選項:無協議脫歐(硬脫歐)、如期脫歐(軟脫歐)以及取消脫歐維持現狀。從相互依存的角度,雙邊依賴程度越高,片面改變現狀的代價就越高。儘管各方預測有三種選項,卻有先後可行性之分。

以無協議硬脫歐方案來看,英國央行分析報告警告倘若在沒有協議下退出歐盟,會導致英國經濟陷入比金融海嘯時更嚴重的衰退。梅伊政府也正式啟動「無協議脫歐的應變計畫」,以因應各種可能出現的衝擊事態。此舉雖被反對黨批評是散佈恐懼,但不可諱言,英國企業界與人民對硬脫歐的衝擊心理是存在的。此選項伴隨著將英國經濟推向懸崖深谷的恐懼。從理性選擇角度分析,此走向代價過高,將會導致英國與歐盟陷入雙輸困局。

再就取消脫歐而言,歐洲法院在2018年12月4日公布一項意見書,允許英國單方面撤銷退出歐盟意向的通知。意味著英國撤銷脫歐的可能性是存在的,而且完全操之在英國。這讓英國在硬脫歐及軟脫歐之間,多出了第三條路可走,也就是繼續留在歐盟。從英國近期針對歐盟去留的民調可看出端倪,回到英國脫歐公投前現狀,應該是不錯且能接受的選項。至於英國出爾反爾的誠信問題反倒其次。

不過,歐盟及會員國對英國取消脫歐一事就未必樂見。英國在歐盟一向我行我素,僅參與配合歐洲共同市場相關經濟事務,其他如歐元、申根區、歐洲高等教育、稅制改革等,都未參加。如今在英國脫歐公投後,歐盟逐漸在財政同盟與歐洲建軍加速合作的步伐。少了英國這個搗蛋派,歐洲統合的進展似乎順遂不少。故取消脫歐、一切回歸英國脫歐公投前的原點,經濟與政治面看似好壞參半。儘管英國國內對二次公投討論度很高,但公投成案的提案門檻、公投時間(至少需22週,無法在2019年3月29前提出)、公投內容(無協議脫歐、協商新協議、留在歐盟)都沒共識,此選項的變數依舊很大。

後續發展仍待觀察

因此,維持英國脫歐,但保持雙邊經貿利益應是最可行之策。如今走向,一種是按照既定進程,在明年1月14日英國國會順利通過脫歐協議。3月29日脫歐之後的過渡期內與歐盟協商經貿問題,亦即軟脫歐。另一種發展是梅伊下台,政府重新改組或國會改選,由新政府與歐盟重新就脫歐協議談判。如此雖無法在3月29日如期脫歐,但可向歐盟申請延後談判期限。不確定性依舊,至少能維持英國與歐盟雙邊經貿穩定,衝擊相對較小。

歐盟無疑正值多事之秋。英國脫歐在即,義大利與歐盟分歧越來越大,德國進入權力重整過程,歐盟始終是個實驗體,在不斷溝通合作的過程中學習。如今在統合路上走到當前難關,歐盟與會員國都在盡量避免破局,避免產生致命性的衝擊。或許這種理性的表現有助於歐盟的後續發展,找出會員國都能接受的解決方案。

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