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財團法人海峽交流基金會

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2019年印太戰略的發展前景與台灣因應之道◆文/楊仕樂(南華大學國際事務與企業學系兼任教授)

  • 更新日期:109-08-15

「印太戰略」(Indo-Pacific Strategy)是美國總統川普就任後的政策宣示。有別於歐巴馬政府的「重返亞洲/亞太再平衡」(Pivot to Asia/ Asia-Pacific Rebalancing)提法,川普在文字上特別突出「印度」的存在,加上中國大陸崛起、美中貿易戰方興未艾的背景下,不由得讓人認為,這是美中衝突升高後,美國聯合東北亞、東南亞國家、紐澳之外,也拉攏印度形成對中國大陸的包圍,台灣似乎正是這整個體系上的最後也最關鍵的一塊拼圖,是台灣的契機。然而,時局真是如此嗎?

新冷戰、新圍堵?

由於「印太戰略」的文字使用方式,再加上第一個具體的舉措就是將原有的美軍「太平洋司令部」改名為「印太司令部」,印太戰略很容易讓人有軍事意涵的聯想。不過,攤開原來太平洋司令部任務區的地圖就可知道,「太平洋」戰區本來就包括整中國大陸、外蒙古、紐澳、印度、東邊三分之二的印度洋,改了名稱卻沒實質差別。進一步來看,比起「重返亞洲/亞太再平衡」,還可以說出美軍陸戰隊進駐澳洲達爾文,濱海戰鬥艦進駐新加坡之類的軍事部署舉措,「印太戰略」甚至連這些象徵性的軍事部署活動都沒有。其實,從冷戰結束時,美國從東南亞撤除克拉克空軍基地與蘇比克灣海軍基地後,只要沒有任何大型基地設施的重新建立,就不會有實質戰力的增加。

比較冷戰的局勢與今日就可瞭解,中國大陸崛起只是看起來像是蘇聯崛起導致冷戰,但歐洲與亞洲(印度本來就是亞洲的一部份)很不一樣。蘇聯身處平坦開闊的歐洲大陸主幹上,而二次大戰結束時蘇聯紅軍前鋒所在,即為一、二個月內可以席捲西歐的位置,美國必須保衛西歐以免蘇聯變得太過強大。亞洲呢?中國大陸往印度是崇山峻嶺,往東南亞與紐澳則是濃密森林與海域,且空間寬廣,從中國大陸東南到紐澳的距離,差不多等於到馬達加斯加的距離。這種寬廣與離散之下,別說如今美、日、印、澳只能用四邊的對話與會議(Quad)組軍事聯盟,就連過往也無法形成東亞公約組織,東南亞公約組織亦無法維繫,在東北亞也只能成為美日、美韓的兩個雙邊聯盟。

此外,二十世紀中葉與二十一世紀初也很不一樣。冷戰的另一個重要因素是核子武器快速進展,使得原來不可能的越洋攻擊成真,促使美國走出原有兩大洋屏障下的孤立主義,不再如二次大戰爆發時坐視德國席捲歐洲。核子武器的發展態勢解釋冷戰局勢的走向,冷戰早期核子武器快速進展時,美蘇雙方幾乎來到戰爭邊緣,隨著核子武器技術碰到瓶頸,相互保證毀滅形成,美蘇也走向和解。如今,四十多年後,雖然也有很多捕風的講法,認為美、俄、中都在積極開發新的武器,美國更宣布要退出開展冷戰和解的中程核子武器條約(Intermediate-Range Nuclear Forces Treaty),但這就像十餘年前美國退出反飛彈條約一樣,不會引發新的冷戰式軍備競賽。武器發展的真正限制,是來自技術脈動而非國際條約,現階段仍在實驗而不時盤據新聞版面的高超音速武器,再厲害也脫離不了保證毀滅的結局。

自由、開放?

顯然,印太戰略不但不是對中新冷戰、新圍堵,重點也不是印度或任何地理空間的概念。無怪乎,許多美國的學者、官員都提醒大家,不要用陳舊的思維看待印太戰略,印太戰略真正的重點在價值與制度,也就是「自由、開放」(Free and Open Indo-Pacific),被認為是劍指中國大陸,美國要捍衛美國所建立的世界秩序,對抗中國大陸的國家干預與掠奪式經濟。然而,從發言不時遊走在種族主義邊緣,對自由、開放價值毫無信仰的川普嘴裡,講出自由、開放無疑是極大的諷刺。印太地區誰不自由、不開放?美國也是提高關稅封閉自己的市場,保護國內沒有競爭力的產業。川普所說的「美國優先」本身就是違背自由、開放的價值,自由、開放的競爭下還要保障美國優先,如何能自由、開放?還是說只要競爭的結果不是美國勝出,這個競爭就不公平?

美中間的貿易不平衡,其實有很多產業結構問題。美國作為較先進的一方,因為工資與勞動條件的上升,勢必有很多生產線會外移。美國國內財富分配失調,財稅制度向富有階級傾斜,社會安全網不夠健全,是美國政府的問題,難以全然怪罪他人。同樣的,美國既然是較先進的一方,能出口的不免有很多會是先進技術產品,若是因為怕技術外流而進行管制,又如何擴大外銷?不諱言,技術轉移與智慧財產權一直是美中爭執焦點,也是目前貿易戰的主要因素之一,但產品只要銷售就不可能保密,也難完全歸咎於貿易。

的確,我們可以說,每個國家即以自己優先,強權競逐也是國際常態,美國發覺中國大陸產業力量上升逼近美國廠商,而須以國家力量予以保護,一如中國大陸因為相對落後,而須國家力量介入、扶植重點企業。正因如此,我們更需要明白,印太戰略不會在經濟上拉攏各國對付中國大陸,川普要的是「美國優先」,要創造的是「美國的」就業,川普提高關稅打貿易戰,不是為了把生產線從中國大陸逼往其他國家,而是想把生產線逼回美國。從川普不時升高與其他貿易伙伴的衝突就可得知,只要是「搶走」美國人工作的他都不喜歡,不管那是中國大陸、日本、歐洲、還是墨西哥、加拿大,都不允許。冷戰時代美國可以單方面開放市場,無償援助、補貼盟友,以經濟上的籠絡換取政治上的忠誠,這在今天可不存在。

台灣的因應之道

筆者認為,展望2019年的印太戰略發展前景,對於台灣而言最重要的因應之道,就是要對印太戰略有清晰的認知,印太戰略的確給台灣帶來機會,但這個機會必須要正確予以理解才能掌握。此關鍵就是「自由、開放」,我們必須認清,只有遵循這個標準,開放我們自己的市場、自由的競爭,才有可能獲得美國公平、對等、互惠的回報。別的都不說,美國其實已經多次利用不同的管道提醒,我方不能以沒有科學根據的理由阻礙美國肉品的進口,否則美台的貿易很難有所突破。易言之,自由、開放本來就不是免費的,也不是沒有代價的,而必須先有所付出才能收穫,我們是已發展的經濟體,本來就必須強化自己的產業競爭力,才能在這自由、開放的印太中勝出。當然,如此說來這印太戰略未免既不印太也不戰略,而是美國傳統價值的重申、適用範圍也沒有地理侷限,只不過是標示川普的政策有別於前任的標籤而已。我們要有智慧,也要有勇氣,迎接印太戰略帶來的機會與挑戰。

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