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財團法人海峽交流基金會

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中國大陸建構「社會信用體系」的利弊觀察◆文/劉伊凡

  • 更新日期:109-08-15

去(2018)年3月16日,中國大陸國家發改委宣稱,從5月1日起,在鐵路或航空系統內有危害安全或造假舉動,如偽造票證或冒用證件、強占登機通道、妨礙公務等,在社會保險、證券期貨、重大稅收、財政性資金管理使用等領域有違法行為者,將因違法和失信程度不同,受到180天內禁搭火車及一年內禁乘民用航空飛機等不同懲罰。從社會控制的整體布局來看,這只是中國大陸近年建構「社會信用體系」做法中的一環。

中國大陸正在加快「社會信用體系」法制化的進程

早在2003年中共16屆三中全會,就已經確認「社會信用體系」的建設方向。2007年,中國大陸設立「社會信用體系建設部際聯席會議」制度,起初統籌機構為國務院辦公廳,2008年改為人民銀行,2012年調整由發展改革委員會與人民銀行共同協調辦理,並延續到現在。

習近平上台後,「社會信用體系」的建構與推進,開始朝法制化發展。2014年6月,正式發布《國務院關於發布社會信用體系建設規劃綱要(2014-2020)的通知》,規劃重點在於加強政務誠信、商務誠信、社會誠信及司法公信建設,並向各部門、各地區提出84項工作要求及任務。「綱要」也指出影響社會信用的行為主要有三類,包括商業行為、社會行為與網路言論。

2016年5月,發布《國務院關於建立完善守信聯合激勵和失信聯合懲戒制度加快推進社會誠信建設的指導意見》,主要在於運用信用激勵及約束手段,建構政府、社會共同參與的跨地區、跨部門、跨領域的守信聯合激勵和失信聯合懲戒機制(俗稱的「黑名單」制度)。

2017年7月,中國大陸國家發改委表示,已經啟動《信用法》、《公共信用資訊管理條例》的立法工作。習近平更在十九大報告中指出,推進誠信建設和志願服務制度化,強化社會責任意識、規則意識、奉獻意識。推進誠信建設,要不斷採取各類措施推進社會信用體系建設。

試點計畫已在多個省市推行

中國大陸國務院自2015年以來已指定43個省市區試行評估辦法,以懲處被認為違法或不道德的行為。例如,自2016年11月開始,上海市就開始試驗一種名為「誠信上海」的手機應用程式,用戶可以輸入身份證號碼,在24小時內便可根據收集到的政府數據獲得三種評分「非常好、好、壞」中的一種。

2017年5月,試點城市之一山東榮成市則將個人的婚姻狀況、犯罪紀錄、交通違規、貸款紀錄等均納入評估,也分成ABCD四個等級:A級者在孩子入學和社保服務等方面享有優待; C級者每天都要接受檢查;D級者不能擔任領導職位,亦無法享受社會保障。

另外,中國大陸部分地區在數年前就開始實施社會信用分級制度,例如江蘇省睢寧縣施行信用分級制度,每人基本分為1,000分(商業服務信用資訊150,社會服務資訊120分,社會管理信用資訊530分,社會信用特別資訊200分),「國家級表彰」加100分、「見義勇為」加10分,「圍堵衝擊黨政機關、企業、工地、纏訪、鬧訪」扣50分、「利用網絡、短信誣告他人」扣100分、「不奉養老人」扣50分,「受到黨嚴重警告」扣30分等等。每年結算分數,劃分ABCD四級,A級者在入學就業、社會救助等可獲優惠,D級者會被否決考察與某些證照資格,喪失社會救助權利。

在民營商業機構方面。中國人民銀行曾於2015年要求8家巨型民營企業開發其社會信評系統準備徵信,並在全中國大陸試點推廣,包括阿里巴巴的芝麻信用及騰訊徵信等。例如阿里巴巴旗下的芝麻信用,率先推出五項標準的信評,包括身分特質、行為偏好、人脈關係、信用歷史、履約能力,為用戶提供350至950的信用評分,但是計算確切方法仍然不夠透明。

根據規劃,中國大陸將於2020年總結試驗,全面實施「社會信用體系」相關建設;上海、江蘇、山東、浙江、湖北、河北等省市地方也相繼出台或制定地方信用法規。儘管中國大陸「社會信用體系」仍在建構階段,但不合規定的個人及法人實體的黑名單,已經成了當前實施階段的核心。

利弊皆有但失之嚴苛 恐殃及無辜

基本上,「社會信用體系」是受到傳統金融信貸評分系統的啟發,不過規劃已遠遠擴大,只要不合規定的行為,都將受到相對應的懲罰;而基礎資訊來源約可分為三類:一、傳統數據:財務、犯罪和政府記錄;二、數位資訊:物聯網收集的數據、個人提供給網站及手機應用程式的個人信息的組合;三、影像資料:透過「天網工程」蒐集之影像資料庫。

從正面的角度來看,中共認為「社會信用體系」對經濟和社會管理有加分效果,除了可對個人、公司及其他組織評估金融可信度,也有利於提高社會的誠信意識和信用水準,最終可創建一個基於信任的經濟和社會。例如透過全國法院失信被執行人名單資訊公佈與查詢平台,可以提供全國及時的個人與企業被法院判決,讓失信被執行人的名單公諸於世。此外,中共也試圖透過這個體系建立透明政府,也就是所謂「政務誠信」的強化,將無腐敗、透明的政府及問責制,列為主要規劃重點,不過在維持一黨專政、監督不足的情況下,成效恐怕極為有限。

從負面的角度觀察,由於商業信用機構提供的數據不足或不一致,且政府及商業機構未分享相關數據,使財務信譽評估難以服眾。而且中國大陸目前對於數位化記錄的安全性與資安風險的防範能力仍然有限,屢有駭客入侵更改信用評等的情事發生,因此政府及私人信用評分提供者如何防止偽造行為,對個人而言影響甚鉅。此外,一般商業民營機構除了評分演算不透明、數據缺乏透明度等問題,侵犯隱私權的疑慮也是主要問題。例如阿里巴巴、騰訊等商業機構提供的社群信用評分服務,正在擴大其影響力,進而引發社會信用體系數據使用的疑慮。

不同於多數國家僅將個人信用侷限在金融信用評等,例如美國,個人信用體系由Trans Union、Equifax及Experian三大徵信公司及區域性、行業性的徵信機構組成;個人信用體系只限於經濟範疇,與公民的宗教信仰、政治傾向、社會行為毫無關係。相對地,中共採取的信用評等則涵蓋政治立場、犯罪紀錄、交友圈、購物習慣等資訊,以現代科技全面監控人民的行為,以決定其是否「可信」。

進一步觀察,中共當局雖一再聲稱「社會信用體系」,是為了提高社會的誠信意識和信用水準,最終創建一個基於信任的經濟和社會,但從施行作為來看,已涉及全方位的資訊蒐集,透過監控而不是以行動表現做為評判標準,且著重在個人與社會、個人與政治關係之間的監控。當某人行為逾越評分項目的規範,將在不知不覺中被列入黑名單,形成「一處失信,處處受限」的懲戒格局。 信用體系變成控制體系

歐威爾著名的小說《1984》,創造出一個政府監控無處不在的世界;英國電視劇《黑鏡》則有一集以嘲諷方式描繪一個烏托邦世界,人們由統一的系統進行評分,這個評分制度將影響每個人的社交、工作、福利等領域可獲得的待遇。上述兩個故事,原本是想像之作,但現在中共所發展的「社會信用體系」,正逐步將想像變成事實。透過每個人在金融、法律、網路言論及行為舉止等方面的表現,給予信用評分;同時運用獎懲機制,提高社會信用水準。

而影響社會信用的行為主要有三類:商業行為、社會行為及網路言論。其中所謂「社會行為」涉及廣泛而且不透明,任何人稍有不慎,就可能被列入「黑名單」,爭議很大。例如律師李曉林對自己被列入信用黑名單一事毫不知情,直到他購買機票被拒之後才知道自己已被列入黑名單。就像長年揭露弊端的記者劉虎所說的,「沒有警方通緝令、沒有官方通知,就這樣切斷我過去有權享有的一切,而最令人不寒而慄的是,你根本束手無策,沒有任何人可以申訴。」

整體以觀,「社會信用體系」的評分結果對個人出行、升職、置業、子女就學等層面影響甚大;反之,政府部門卻未受約束,指標與評估體系也不透明,大量私人數據更有侵害隱私權的疑慮,可能成為全面監控、侵犯公民權利的工具,而非增進民眾福祉,變成「社會控制體系」,如此一來,恐怕會讓官民更加對立。

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