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財團法人海峽交流基金會

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翻轉對高齡社會的政策想像◆文/王國羽(中正大學社會福利系退休教授、高雄醫學大學醫學社會學與社會工作系兼任教授)

  • 更新日期:109-08-15

如果高齡社會趨勢已經是全球不可避免的社會現象,那麼相對應的社會政策應該如何呢?這個問題,在台灣過去30年間,已經發表過非常多的學術著作與各種不同的主張及政策。有些政策已經實施,例如目前的長期照顧政策,或年金改革等。以台灣政治現實面,政黨政治讓許多公共政策無法延續,每4年或至多8年,各項重要的社會政策方向,隨著政黨輪替,都必須再調整一遍。另一方面,社會經濟資源有限,整體稅率負擔過低,福利政策成為政黨競逐的手段,更增加政策持續性的挑戰。

過去20幾年,政府分別提出各種不同的因應人口高齡化的政策規劃,例如已經20年的長期照顧政策,或教育與年金制度改革等。無論哪項政策,也不論是那個政黨執政時提出,這些政策的共同特色是建構在解決「高齡社會的問題」,也就是假設高齡人口對社會是種負擔與社會問題的假設之下,發展各種解決問題的對策。本文採取不同的角度,將高齡人口視為社會資產,如何累積高齡者的經驗,回饋與貢獻社會,並就高齡人口對社會的衝擊,由以往的「問題取向」朝向「社會資產與機會」方向移動,改變對高齡社會與相關政策的思維。

循環不息而不僅止於直線發展的政策想像

首先,就全球角度而言,高齡趨勢是不可避免的社會發展,除世界衛生組織推動的積極老化政策之外,聯合國提出永續發展目標作為全球因應資源有限環境策略,17個目標已經陸續在各國與各區域逐步落實至社會政策。這個發展計畫,最核心的目標,除因應全球物理氣候變遷之外,對未來各國的高齡趨勢,也是核心的關鍵目的之一。高齡社會不僅影響各國的福利體制,也會衝擊各國的硬體建設,如建築、交通運輸、教育設施、都市計畫等。換句話說,如果高齡社會與少子化雙向發展,未來社會整體人口數量將持續下降,今天所有以「發展」角度出發的政策,需朝向「縮減」移動,因此高齡社會帶動的是整體社會政策的軟硬體調整,幅度之大,超越我們目前可以想像的範圍。

另一方面,過去將近30年,西方國家,尤其是英美等國,為應付福利制度的改革與持續,提出生命歷程(Life Course)政策論述觀點,強調各種發展階段的政策彼此之間互相影響的動態關係,採取線性終身觀點提出各項政策改革與因應之道。整體來說,生命歷程的社會政策觀點有其深化政策論述的貢獻,但是因應高齡社會發展,可採用循環不息的永續發展觀點因應高齡社會所需。上述聯合國的永續發展目標,其中採取生命循環(Life Cycle)角度評估政策的影響,正可回應本文所要提出的未來高齡社會的政策想像。細部作法是將永續發展的目標,挑選適當的指標,扣緊生命循環概念,兩者密合程度為評估公共政策永續發展的條件。這個概念在能源政策上,特別能彰顯循環運用的重要性。相對的,當運用到高齡社會時,我們可以採取相同的邏輯,以高齡社會為前提,採取積極、正面角度看待高齡者,而非將高齡者視為社會問題的一部分,以合理化政府的政策。在政策循環永續的概念下,高齡者是社區互助支持的一部分,而非被動的接受服務或支持,外部物理環境全齡友善,則對任何高齡者都是可持續發展的政策。

生命循環的政策意義,意指每項政策本身都須以持續發展為主要政策目標,指引政策方向。政策始於高齡人口群,反推回其他政策領域,對高齡者不再採取「有問題需求」的人口群,而將高齡者視為回饋與貢獻社會的人口群。當我們採取環狀的政策想像時,每項政策環節與彼此之間的環扣關係成為關鍵。例如教育政策是循環不止,採取「學習」而非重視學位的教育制度。人的一生是不斷學習新知與生活經驗的循環,而不單是取得學位而已,如果能將各個階段的學習重新設計,不再以修業年限為主要的思維,而是任何時間點都能學習,那麼高齡階段也可以回頭再學習高中的課程或小學的課程。例如現在各地方政府推動的長者識字教育,如果不同階段的學制,以學習為主,就可將高齡者納入一般學習環境中,無須再另費力氣設立兩種不同的教育學習機制。

又如建築設計,建材使用除考慮環境友善及全齡人口適用之外,也需考慮建材的永續循環使用的可能,降低對環境的負擔,同時保持對環境最低度的衝擊破壞。例如交通運輸,考慮全齡適用設計,各種載具都能以全齡友善且無障礙方式設計,降低高齡者出外的阻礙,高齡人生就不再只是侷限在有限的活動空間而已。

積極、貢獻與傳承的熟齡社會

台灣自40年前開始推動老人活動中心各項社區式活動方案以來,歷經40年的發展,已由早期開設課程,逐漸朝向多元學習發展。但是政府的政策仍欠缺如何納入高齡者經驗、智慧與洞見的具體作法與政策。高齡者本身也可成為授課的講者,分享人生經驗與智慧,而非被動參加課程而已。發掘民間具各種智慧與經驗的長者,積極建立讓他們可以貢獻與回饋社會的機制及政策,未來將是高齡社會重要的人力資源,而不是被動需要照顧的長者而已。

例如政府的年金改革,雖然著眼於財務考慮,降低不同體制內老年期經濟生活保障的不均,但是不可否認的,台灣退休制度讓大批公立學校退休老師,經驗無法延續傳承,大學尤其如此。退休教授仍可發揮指導學生做研究的功能,或帶領年輕學者做研究,將研究經驗傳承。細部制度設計,不應侷限於領取雙份薪水的表面不公,而是有效的運用熟齡且具教學與研究經驗的教師。過往台灣大學學科領域區分瑣碎,過度重視學生畢業出路的課程設計,往往忽略基本理論的深入探究,目前大學課程以專業執照為核心的課程設計,往往無法提升基礎學科知識的累積與深化。讓過早退休的大學教育人才,創造出回饋學群的機制,是政府在完成第一階段年金制度改革後,可以全面規劃的政策。

自立、互依的照顧制度

政府規劃的長期照護政策,基本上建構在假設老年人口需要他人協助提供照顧的前提之下。但是老人是否需要使用到外部或公部門的照護資源,取決於長者的社會資源與照顧人力。長者不僅是被照顧者,也是可以照顧提供者與生活協助者。例如在台灣隨處可見的隔代照顧的事實,換句話說,未來的照顧政策需要再細部的區分,在不同老年階段,高齡者角色可以是提供照顧者與被照顧者。未來的照顧工作,勢必發展部分照顧任務改由照顧機器人提供,降低人力依賴度。

沒有任何人可以終身完全獨立自主生活,高齡階段的照顧工作,各種的政策與高齡者之間,都會呈現補充與互補的關係。各種提供替代家庭與自我照顧的選擇方式,都需要納入考慮與討論。目前的照顧政策,如何定位市場機制與公部門照顧服務及高齡者三者之間的關係,勢必需要隨著高齡人口比例而逐年調整與修正。當社會將高齡者視為社會資產時,我們所有的政策想像與規劃將更為正向、積極與永續。

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