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財團法人海峽交流基金會

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因應人口特性的長期照顧政策◆文/薛承泰(台灣大學社會學系教授)

  • 更新日期:109-08-15

二次世界大戰結束後台灣約有600萬人,隨即進入1950年代的高生育率(一位15~49歲育齡婦女的平均生育量)階段;1951年曾高達7人,並誕生了台灣的戰後嬰兒潮世代(1951~1966年間出生,平均每年40萬人)。時至2015年,這批人總數達600萬(占了總人口約四分之一)的戰後嬰兒潮世代陸續退出職場,並開始成為了「老人」(65歲或以上)。此後,台灣高齡化現象越來越明顯,尤其因生育率的持續下降,導致幼年人口(15歲以下)的減少,更凸顯了老人人口的比重。

例如1956年時,約18個幼年人口才只有一位老人,那是「老人是寶,小孩滿街跑」的年代;60年之後的2017年,台灣老幼比為一比一,並且在2018年4月正式進入「高齡社會」(老人人口占總人口的14%)。而2030年老人人口數將是小孩的兩倍,2060年老人將占總人口的四成,而小孩只占一成!

總之,今後台灣高齡化速度會加快,2025年很可能就會進入「超高齡社會」(老人人口占總人口的20%)。比起世界最老國的日本曾花了11年,台灣只需要7~8年的時間;因此,「長期照顧」政策有其必要性與迫切性,且政策的擬定需考量台灣特殊的高齡化速度與人口特性。

未來快速的高齡化,稱之為「銀髮海嘯」一點也不誇張,即使和日本比較,台灣未來的挑戰還更嚴峻。例如,台灣自1950年代以來生育率均高過日本,到2000年仍有1.68人,日本才1.36人。可是從那時開始,台灣下降特別快,近5年日本維持在1.4人以上,台灣則只能力守1.1人。雖然台灣在1993年才步入高齡化社會(老人占總人口7%),比日本晚了23年,到2060年台灣將追上日本高齡化的程度。

筆者長期重視本土人口變遷與結構的特殊性,並主張應做為政策擬定的依據。儘管參考國外經驗也很重要,乃因社會福利沒有「先進」國家,只有「先做」的國家,不論是福利國家(如瑞典)、最早進入高齡化的國家(如法國)或是「超高齡國家」(如日本與德國),其經驗當然有參考的價值。然而「參考」是為了「前車之鑑」,是為了「減短嘗試錯誤的過程」而不能模仿或抄襲。況且台灣有其文化特性,人口老化歷程和這些國家很不一樣,遑論這些國家也有其面對的挑戰,政策也不斷在調整。

誰最需要長照?

早在2000年之前,政府即開始研擬長照先導計畫,政黨輪替後,政府進行長達7年的研究,於2007年4月核定「長期照顧十年計畫」,並訂定2008年開始實施。此時政黨又再度輪替,政府一上台,面對全球金融海嘯,長照10年仍照常上路,並按實施狀況做了滾動式修正,期間通過了「長照服務法」,完成建制「長期照護服務網」,推動「長照量能提升計畫」,而「長照保險法」草案也送進了立法院,至今仍未通過。

2016年蔡總統上任後仍續採稅收制,推出「長期照顧2.0」擴大照顧範圍,增加服務項目,將長照經費大幅提升,近兩年每年達200億以上。然而,實際服務的人數與人次並不如期待,尤其是長照2.0所強調的,普設小規模多機能服務中心與巷弄長照站,並未發揮效果。更重要地,照顧人力缺口仍在,未來財源也未有著落。

以2010年的估計,約67萬需要長照人口當中,扣除65歲以下的身障朋友,約有41萬老人因失能(或失智)需要長照,其中又以75歲以上占比最高。這群老人剛好是台灣有史以來,擁有最多成年子女的人,因為他們正好是嬰兒潮世代的父母。2017年「老人生活狀況調查」顯示,在總數約134.7萬的75歲或以上老人中,有2至4位子女者占62.2%,有5位子女以上者占32.3%。因此,在擬定長照政策時,須特別留意當下人口特性,才能充分發揮政府的有限資源與人力。

由於這群75歲以上的老人想法較為傳統,絕大多數都希望在家養老或接受居家照顧,政府即應思考如何運用目前尚存的家庭機制,將有限的照顧人力放置在需要長照而缺少家庭機制的老人身上。

嬰兒潮世代趕上了台灣經濟起飛的年代,平均教育程度高,收入穩定且相對豐富。面對年邁的父母在輕微失能時,大部分可透過分工或分擔經濟方式來進行照顧,應鼓勵具有支持機制的家庭來照顧初期失能的父母,既可彌補當前照顧人力之不足,符合「在地老化」的宗旨,也可延緩父母失能的惡化。

有六成老人家庭仍存在支持機制

目前在台灣約有六成的老人,其家庭尚具有支持功能;2025年之後,當嬰兒潮世代有一半以上進入老年期,他們自己也開始需要被照顧時,此機制自然逐步崩解。政府應利用這段時間,提供誘因,例如減稅、補助無障礙與居家醫護設施(配合未來5G、物聯網、人工智慧、機器人等),以及教導家庭照顧者基本照顧與處理意外的技能,發揮家庭支持系統,彌補照顧人力之不足。

此時發揮家庭機制還有一項重要功能,在於照顧年邁父母的同時,其實也是自己學習「減緩老化」的機會。由於失能通常是來自於慢性疾病,且有60%以上機會經由遺傳。從照顧父母中學習,會是一個很好的預防機制。政府可將部分長照經費移轉用來改善家庭中的無障礙與居家醫護設施,當家庭照顧者步入老年後也可以繼續使用。如此一來還可以延伸出另外的功能,即年輕世代未來的照顧壓力可因此而減輕,屆時嬰兒潮世代成為被照顧者,他們的子女少,照顧能力與資源更為欠缺,尤須政府的協助。

長照經費從2016年的50幾億,至今增加到超過200億,可是接受長照者並沒有按經費增加的倍數來增加,地方政府執行率也只有64%。如果讓原本有餘裕可以照顧老人的家庭紛紛來求助於政府,不僅會形成福利依賴,也會稀釋照顧人力,缺乏家庭支持者反而無法獲得真正的協助。

彌補照顧人力之不足

其實歷年來政府已培訓了十餘萬照顧員,何以人力仍會不足?筆者認為:(1)參訓人員有部份是為了照顧自己的家人,非必要不會投入照顧產業;(2)參訓者多為中高齡,經過這十餘年,年齡漸長而退出勞動力市場;(3)結構性因素,包括待遇不佳,工作環境與工時不友善,社會聲望不理想等,影響年輕人(尤其是相關科系)投入產業的意願。

基於此,即使在台灣當前勞動力人口(15~64歲)仍很充沛時(占總人口近73%,和中國大陸與東南亞國家類似),卻需要仰賴外籍看護工。由於外籍看護工當中近八成來自於印尼,印尼近年來經濟成長迅速,已對外宣稱將不再輸出勞動力,這將衝擊到台灣20餘萬的家庭。針對此,筆者除了呼籲善用嬰兒潮世代人力,也應持續培育新住民(目前有近60萬人)照顧技能,作為另一股補充人力。她們在台灣生根,逐漸熟悉當地文化,且能免除外籍勞工語言不通的隔閡,又能獲得工作的機會。

長照保險仍是選項

最後,筆者建議政府考慮推動長照保險,可在「全民健保法」增列長照保險章,以全民為對象,預估保費約為健保的六分之一。理想上,每年保費收入將有1,000億,在保險上路前10年,嬰兒潮世代多數在75歲以下,長照需求成長還不是很快,可累積相當資源;隨著嬰兒潮世代老化,後10年長照保險支出即會大幅增加。重點是,此作為可爭取至少20年穩定的財源,且可以配合筆者數年前開始推動的「以房養老」(也適用於嬰兒潮世代進入老年時),將有助於發展長照產業,減少下一代的負擔,並隨著醫療照護科技的進步,將會有一番新的氣象。

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