按Enter到主內容區
:::

財團法人海峽交流基金會

:::

中國大陸人口高齡化趨勢及相關政策觀察◆文/溫芳宜(中華經濟研究院第一研究所副研究員)

  • 更新日期:109-08-15

隨著高齡人口比重逐漸增加,中國大陸已自2001年進入人口「高齡化」階段,並預計於2025年及2035年進入「高齡」及「超高齡」社會。有鑑於勞動供給在中國大陸經濟發展過程中扮演相當重要的角色,人口結構轉變與高齡化發展不僅加重中國大陸財政負擔,更將影響其未來產業經濟發展模式,因此,中國大陸政府已逐漸放寬生育政策並提出因應對策,希望延緩人口高齡化速度。

中國大陸人口結構變化

根據中國大陸統計局最新資料,2018年底,中國大陸總人口數達13.95億人,人口出生率為10.94‰、死亡率為7.13‰。目前,中國大陸人口數量仍在成長當中,但成長速度已經趨緩;此外,中國大陸人口出生率於2018年創下歷史新低,使得人口結構問題再度受到關切。根據中國社會科學院學者預估,中國大陸總人口數將在2025~2029年間達到高峰,進而進入人口負成長階段。另外,根據聯合國人口報告《World Population Prospect》數據估算,中國大陸超過65歲的高齡人口占總人口比重已於2001年達到7.1%,目前已屬「高齡化」社會;此一比重將於2025年及2035年分別達到14.2%及20.9%,屆時將邁入「高齡」及「超高齡」社會階段。

除了人口負成長及社會高齡化的衝擊之外,勞動人口數量及比重之變化趨勢也顯示,中國大陸過去產業發展及經濟成長所仰賴的「人口紅利」將逐漸消失。統計資料顯示,中國大陸勞動人口比(15~64歲人口占總人口比)在2010年達到74.5%的高峰後開始下滑,至2018年為70.2%;此外,勞動人口總數也由2013年、近10.06億人的高峰值,減少至2018年的9.8億勞動人口。

財政負擔及經濟發展隱憂

隨著人口結構高齡化發展,中國大陸政府面對的挑戰主要來自兩方面:一是財政負擔逐漸增加;二是過去經濟發展仰賴的「人口紅利」逐漸消失,經濟與產業轉型將是人口結構變化下的必然趨勢。

在財政負擔方面,中國大陸研究報告指出,中國大陸全國離休、退休及退職總人數由1995年的3,094萬人增加至2001年的4,018萬人,預計於2030年增加至7,067萬人;相對應的離休、退休及退職費則由1995年的819.5億元(人民幣,下同)增加至2001年的3,059億元,預計在2030年增加至4.7兆元。另外,中國大陸城鎮職工養老保險基金的支出金額逐年上升,以近5年金額為例,由2013年的1.8兆元增加至2017年的3.8兆元,平均每年增加近5,000萬元。中國大陸城鎮職工養老保險基金每年都有徵繳收入,但徵繳收入與基金支出之差距自2014年起逐步擴大,對於各級政府財政補貼之依賴程度亦不斷增加。根據《人力資源及社會保障事業發展統計公報》,中國大陸各級財政補貼城鎮職工基本養老保險之金額,已由2013年的3,019億元增加至2017年的8,004億元,顯見高齡化社會中,離職、退休人數的增加,對於中國大陸政府財政而言將是不小的負擔。

在人口紅利的影響方面,過去,中國大陸充沛而廉價的勞動供給為產業及經濟發展提供動力,也是外商進入中國大陸投資及發展製造業的重要因素。然而自2003年起,中國大陸城市陸續發生的缺工現象,引起中國大陸政府及專家學者關注。部分學者認為,此種缺工現象凸顯中國大陸「人口紅利」即將消失,勞動人力不再是無限供給。此一論點雖有其他學者提出反駁,但隨著中國大陸勞動人口比重逐漸降低,人力成本提升以及產業轉型發展,應是中國大陸可預見的未來趨勢。

應對策略

面對人口高齡化發展,中國大陸的應對策略大致可分為三方面:

首先是透過生育政策的調整改善人口結構問題。為延緩中國大陸人口老化趨勢,並改變生育率低迷的情況,中國大陸在2013年提出「單獨二孩」政策,亦即夫妻兩人若有一方為獨生子女,則可生育兩個孩子。惟此一政策成效不彰,2014年中國大陸人口出生率雖然提升至12.37‰,但是在2015年再度下降至12.07‰(大約回復至2013年左右的水準)。在此情況之下,中國大陸於2015年10月提出「二孩政策」,允許一對夫妻生育兩個子女,並於2016年正式施行。在「二孩政策」執行後,中國大陸2016年、2017年的人口出生率分別為12.95‰及12.43‰,展現短暫的政策效果;然而在2018年,中國大陸人口出生率卻下滑至10.94‰,創下歷史新低。顯示現代人對於生育觀念的轉變或是對於生育成本的考量,將使生育政策的預期效果與現實情況存在落差。未來中國大陸是否將全面取消生育限制,可持續觀察。

其次是對「人口紅利」逐漸消失的趨勢提出應對措施。由中國大陸近年的人口趨勢觀察,可發現「單獨二孩」及「二孩政策」的成效皆不如預期。事實上,中國大陸學者的人口預估結果也指出,即使中國大陸在2019年取消生育限制,也僅能略為緩解人口下降速度,對於中國大陸人口數量在2028年左右進入負成長的時間點並不會有太大影響。亦即,若單以勞動人口數量作為衡量指標,則中國大陸「人口紅利」下降的趨勢已是必然。有鑑於此,中國大陸正嘗試從提升人力素質、提高勞動年齡上限、開發老年人力資源等層面著手,希望有效延長中國大陸享受「人口紅利」的時間。此外,在人口老齡化、勞動人口下降以及勞動成本上升的趨勢下,中國大陸產業政策對於「智能製造」的發展更為重視,希望未來能透過工業資訊化、網路化以及自動化生產替代傳統勞動力,顯示產業轉型將是中國大陸因應人口結構變化的必然發展。

最後,在養老政策方面,中國大陸1990年代的養老政策主要由社會保險層面著手,著重於老年人口退休後的經濟供養。然而自2000年起,中國大陸養老政策的內涵逐漸超越社會保險範疇,進而擴展至老人居家生活、健康、醫療等層面。此外,中國大陸已意識到,人口高齡化議題的解決方案,有賴政府與民間共同投入資源,方能提供充足且兼顧品質、效率的高齡服務。因此,中國大陸近期對於養老政策中的企業及市場角色,以及高齡產業發展皆相當重視。《十三五規劃綱要》指出,中國大陸面對人口老化問題,將構建「人口戰略、生育政策、就業制度、養老服務、社保體系、健康保障、人才培養、環境支持、社會參與」等多個面向為支撐的應對體系。此外,2017年發布的《十三五國家老齡事業發展和養老體系建設規劃》指出,中國大陸在「十三五」時期將建構「居家為基礎、社區為依托、機構為補充、醫養相結合」的養老服務體系。其中,「醫養結合」─亦即醫療衛生機構與養老機構的合作,將是十三五時期中國大陸養老政策的重點。諸如在養老機構中提供醫療服務,以及在醫療機構開設老人掛號、綠色通道等,為中國大陸近期重要的養老政策措施。

由中國大陸近期養老政策方向,可知人口高齡化議題無法單靠政府解決,必須結合民間資源共同努力。此外,失能高齡人口的照護問題,凸顯醫療議題在養老政策中的重要性。台灣已於2018年邁入「高齡」社會,預估於2026年進入「超高齡」階段,人口老化速度遠較中國大陸更快,因此對於人口高齡化議題更需要深思,做好準備。

回頁首