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財團法人海峽交流基金會

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美國反制中國大陸經濟間諜行為與國際反應◆文/馮震宇(政治大學法學院教授)

  • 更新日期:109-08-15

中美貿易戰在川普總統以雙方談判已取得「實質性進展」為由,延長談判期限後,讓貿易戰的威脅大幅減輕,但由貿易戰衍生出來的中國大陸經濟間諜問題並未因此消弭,反而隨著美國這一輪猛烈的全球輿論與外交攻勢,讓中國大陸經濟間諜的形象根植人心。

貿易戰威脅減緩 經濟間諜戰未止

就美中貿易戰而言,各方的共識就是這場貿易戰並非單純的貿易戰,而是一場涉及大國競爭與地緣政治的政治戰、外交戰與經濟戰。雖然川普發動貿易戰揭櫫了崇高的目標,包括工作回流、貿易平衡、減少貿易赤字等目標,但根據世界銀行與其他學者的研究,不但這些目標均未能達成,還讓美國遭受數十億美元的損失,更造成美國貿易赤字大增。

例如根據美國商務部3月6日所公布的資料顯示,美國2018年貿易逆差擴大至6,210億美元,創2008年以來最高,而貨物貿易逆差更達8,913億美元,刷新美國建國以來的歷史紀錄。

不過若撇開經濟問題,美國透過此次的貿易戰將中國大陸形塑為經濟間諜大國則是非常成功。透過不斷發佈對中國大陸公民或企業竊取美國企業營業秘密之起訴與引渡案件的新聞,以及以國家安全為由,對華為、海康威視等大陸科技企業下重手,再透過國際媒體的大幅報導,使得中國大陸經濟間諜大國的形象深植人心。也因此,縱使美中貿易戰停火,甚至最後和解,但是就經濟間諜這個戰場而言,戰爭仍會繼續下去,甚至還可能會持續升級。

美國早就盯上中國大陸經濟間諜活動

中國大陸近年來之所以發展迅速,主要的原因之一,就在於透過各種方法與手段(如技術換市場),獲得歐美的製造技術與商業機密,才得以在製造領域和歐美日韓等國競爭,並進而透過貿易的發展,促成經濟的快速成長,成為世界第二大經濟體,使得美國已把中國大陸視為最大的威脅,甚至超過俄羅斯。

而美國也早就盯上中國大陸的經濟間諜活動。例如早在2014年5月19日,美國司法部就以間諜罪起訴5名大陸61398 部隊網軍,指控他們透過網路攻擊方式侵入150家美國企業竊取相關營業秘密,凸顯中國大陸確實利用網路駭客方式進行經濟間諜行為。

美國聯邦調查局(FBI)早在2015年「反間諜戰略夥伴關係情報說明(Counterintelligence Strategic Partnership Intelligence Note, SPIN)」的文件中指出,中國大陸透過經濟間諜和智慧財產權竊取等形式,對美國商業和大學造成嚴重威脅,且針對專業領域,提升中國大陸在科學和技術領域的實力。

對於中國大陸的這種經濟間諜行為,雖然美國多年來採取各種方法要求中國大陸改善,但是並無實質的成效,再加上中國大陸積極將技術運用於軍工與國防領域,使得中國大陸軍事實力快速增長,甚至對美國構成區域的威脅,這也使得美國從歐巴馬總統開始就揚棄過去對中國大陸崛起的期待,轉而改採亞太再平衡政策。

在川普上台後,由於他在競選時就將矛頭指向中國大陸,並批評歐巴馬對中國大陸的軟弱,因此從就任伊始,就積極的從各方面對中國大陸採取更強勢的態度,也獲得美國國會兩黨的支持。

其中最主要的一個方向,就是將矛頭指向大陸公民個人與國家機構所從事的各種經濟間諜活動,以防止美國的機密與企業的營業秘密流向中國大陸,進而助長中國大陸彎道超車的機會。這項舉措也獲得國會的大力支持,並以分進合擊方式打擊中國大陸經濟間諜活動。

美國行政立法部門 攜手打擊中國大陸經濟間諜行為

在行政方面,川普政府除以國安為由,嚴審大陸業者對美國公司的投資與併購外,還禁止中國大陸5G與電子資訊設備,並限制中國大陸學生赴美攻讀科學、技術、工程與數學(STEM)等領域的簽證數量及簽證期間,也順藤摸瓜,對參與千人計畫的多位華裔學者專家,以違反經濟間諜法等罪名加以逮捕起訴,以嚇阻未來可能的經濟間諜行為。

川普還命令美國貿易談判特使署(USTR),就中國大陸侵害美國智慧財產權的問題展開貿易法301條款調查,並透過301條調查報告,具體指控中國大陸所採行的各種經濟間諜行為,為後續的貿易戰與防堵經濟間諜活動奠定輿論與法律的基礎。此外,川普政府還修改關鍵新興及基礎技術出口管制架構方案,對14項核心技術加以管制,甚至考慮限制對香港的科技輸出,以防止中國大陸透過香港取得美國高科技技術與產品。

在立法層面,美國國會也以國家安全為由,對中國大陸的經濟間諜行為以立法方式加以防堵。例如2018年8月通過的2019年《國防授權法案》(NDAA)中,國會不但明確規定五角大樓不得對設有孔子學院的美國大學提供資助,更在第889節禁止聯邦政府機關購買華為產品及服務,還禁止聯邦政府機關和銷售華為產品或服務的第三方外包商簽約、採購或借貸給這些公司。國會甚至在2018年9月13日提出「阻止高等教育間諜及竊盜法案」,以防止外國情報機構利用學術交流竊取技術、吸收間諜及散播政治宣傳。

透過國際輿論 形塑中國大陸經濟間諜形象

而在國際間,美國不但透過世貿組織控訴中國大陸違反世貿組織之規定,也透過「五眼聯盟」的安全機制與外交及經貿管道,要求盟國一起加入排除華為與中國大陸5G技術的行動,否則將會面臨影響該國和美國繼續維持關係的風險,凸顯出美國對在國際間圍堵中國大陸經濟間諜的重視。

其直接的影響,就是造成西方各國相繼採取各種不同的措施,以防止中國大陸透過交流、併購、投資等方式獲得西方技術與營業秘密的機會與管道。其中澳洲、加拿大、日本等國已限制中國大陸5G技術與產品,並嚴審中國大陸的投資與併購。歐盟也在2019年3月初宣布,將於2020年初開始審查外部投資者對歐盟28個成員國企業的收購案件,等於建構了一個歐盟層面的審查機制,而審查的範圍則涵蓋機器人、人工智慧、能源和基礎設施等重要戰略領域。雖然歐盟並未明白指出該措施係針對中國大陸,但是由於審查範圍涵蓋了2018年中國大陸對歐盟投資領域的82%,是否針對中國大陸也就呼之欲出了。

中國大陸的回應

為了化解歐美對強制技術移轉的反彈與強化對外商的吸引力,中國大陸火速在兩會召開前將《外商投資法》納入立法議程,以作為回應國際間對中國大陸強迫技術移轉、侵害智慧財產權、違反加入世貿組織承諾等批評的回應。

例如該法特別明文規定,「外商投資過程中技術合作的條件由投資各方協商確定,行政機關及其工作人員不得利用行政手段強制轉讓技術」,但卻被外國專家批評並未論及中央政府監管者若要求技術轉讓的問題。

另外,若將人大審議的《外商投資法》與2015年草案相比,條文從170條縮減到39條,內容則從18,000多字減到僅3,000多字,也遭致中國大陸歐盟商會在官網上打臉,批評其條文寬泛,語言模糊,更像是政策方針。

例如該法規定,國家為了「公共利益」得實行徵收或者徵用;得對影響或可能影響「國家安全」的外資進行安全審查;外商投資項目的核准、備案,按照「國家有關規定」執行等,都屬於高度不確定的法律概念,而這種模糊性也不可避免會導致爭論與分歧。

貿易戰縱使熄火 經濟間諜戰續行

雖然就貿易戰本身而言,或許雙方都遭受不同程度的經濟上損失,但是在防止中國大陸崛起的經濟間諜戰方面,美國卻是處於優勢。再加上美國造勢成功,趨勢已成,中國大陸可能很難改變歐美管控中國大陸經濟間諜活動的政策與措施。縱使美中貿易戰熄火,為壓抑中國大陸的趕超,美中經濟間諜戰也不會煙消雲散,反而可能會成為美中、甚至全球所共同重視的下一個焦點。

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