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2019年中國大陸全國兩會觀察與分析◆文/蔡文軒(中央研究院政治學研究所副研究員)

  • 更新日期:109-08-15

2019年的中國大陸全國「兩會」(第十三屆全國人大及全國政協第二次會議),已在3月期間於北京召開完畢。事實上,在本次會議召開之際,中共所面臨之外部環境,正產生劇烈的變化,各式內憂外患接踵而來。就國際情勢言之,北京當局面臨外交經貿的嚴峻態勢,包含中美貿易談判、華為孟晚舟事件、朝鮮無核化等問題;就內部情勢言之,中共亦承受黨內派系分歧,以及內部社會不穩定的政權風險。事實上,早在今年2月的新年賀詞中,總書記習近平即特意強調,中共正面臨百年未遇的變局,就此凸顯了本次兩會的重要性。向來,全國兩會被外界視為中共該年度政策施行的重要觀察指標,促使海內外各界均聚焦本次會議,關注中共未來的施政重心。以下,筆者將臚列本次中共全國兩會的觀察與分析內容。

經貿議題為重中之重

第一,本次兩會聚焦經貿議題,並以國內經濟維穩為主要目標。在兩會召開期間,中共已審議完畢2019年的《政府工作報告》(以下簡稱《工作報告》)。這份報告率先提到,中國大陸自去年起,即面臨經濟全球化的波折與國際金融市場震盪,尤其在中美貿易戰的摩擦下,給本地企業帶來不利的影響。值得注意的是,此乃北京當局首次在《工作報告》中,明確表達出外部環境變化對中共經濟情勢的影響,與往年「穩中向好」、「穩中求進」的表述方式,有了明顯的不同,就此也凸顯出中共對經濟長期走跌的擔憂。根據《工作報告》的內容可知,國務院於2019年又再度下修中國大陸經濟成長的預期目標,今年度的GDP增長目標被調降至6%~6.5%,顯示中共經濟狀況並不容樂觀。向來,高經濟增長,係中共在改革開放後,面對社會多元意識崛起下,維持執政穩定的定海神針。因此,《工作報告》針對當前情勢,提出多項刺激經濟的改善措施,包含減免稅務、增加基礎建設,以及更為寬鬆的貨幣政策等。總體而言,「穩經濟、促改革」為今年兩會的主軸,至於成效如何,則有待持續觀察。

第二,本次兩會期間,北京當局向美方釋出大量善意,藉此尋求雙邊關係的改善。歷時8個月的中美貿易大戰,對經濟情勢陷入低迷的中共而言,無疑是雪上加霜。事實上,貿易戰的影響,對以中下游製造為主體的中國大陸來說,影響更甚於美國。雖然,在兩會召開前夕,北京當局即以大幅妥協讓步的方式,與美方達成協議,爭取延緩追加關稅的成果,藉此也為兩會的召開,營造一個相對平和、良好的緩衝意象。但是,從長期來看,雙方關係仍有著高度的不確定性,尤其在川普決策風格的不可預測性下,中共已在這場經貿賽局的博弈中,走向被動接受狀態。這也導致中共開始尋求與美方關係改善的解決之道。

實際上,早在兩會開幕之際,全國人大對外新聞發言人張業遂,即在會後記者會上,代表政府官方明確對外宣示,衝突與對抗,並不符合中美兩國任何一方的利益,並且更加強調中美經貿關係必須以互利共贏為本,藉此向美方釋出善意。由此可見,改善中美關係,乃當前中共施政的重中之重。此外,在兩會期間所做的《工作報告》中,北京當局也幾乎沒有提及其與川普政府的貿易摩擦,就此凸顯中共意在透過和緩手段,暫時化解中美雙方的衝突,為兩會的召開塑造一個相對和緩的國際局勢。

習權威受到黨內派系威脅

第三,本次兩會凸顯中共黨內派系的分歧,仍然嚴重;面對外部環境的影響,習近平在黨內的權威正受到考驗。按照過往的既定慣例,在全國兩會召開前夕,中共理當先行舉行中央全會,以確保重大政方針的具體走向。然而,在去年底至今年初即應召開的十九屆四中全會,至今仍遙遙無期,此乃十分罕見的情況。這在某種程度上,亦顯示了習近平在黨內的威望有所下滑,導致其難以透過個人影響力,去彌合派系之間在政策意見上的分歧。此外,筆者認為,這可能也代表了去年三中全會和全國人大修憲後的震盪,至今仍未消停,加上當前中共黨內高層圍繞經濟路線和貿易戰議題的爭論,仍在持續進行當中。因此,可以預期的是,派系鬥爭在短期之內尚無法獲得有效的解決。

有報導指出,在今年兩會召開以前,中共黨內各派系勢力早已伺機而動,準備挑動貿易戰的失敗,向習近平發難。對此,值得注意的是,國務院總理李克強在3月12日的《工作報告》中,意外地沒有提到「中國製造2025」,也並無頻繁重複「四個全面」、「四個自信」等習式語言,反而著墨於減稅減負、促進民營經濟、改善養老、托幼和增加大病醫保給付的經濟議題。這不僅是在明示中共經濟路線的調整,更藉此透露出習近平在受到經濟情勢不佳,以及中美貿易戰等外部環境的影響下,其經濟路線可能在黨內引起某種程度的爭論。

強化維穩反映社會不穩

第四,本次兩會期間的維穩力度大幅升級,凸顯出中共內部社會情勢的不穩定。由於經濟情勢長期走跌的情況下,中共的施政作為已引發民眾的不滿,導致中國大陸境內爆發群體性事件的頻率,正逐步提高。尤其,在2018年的諸多維權活動中,民眾更喊出了「打倒共產黨」的口號,這在過去可是十分難以想像的情況。有鑑於此,中共在今年兩會召開期間,強力部署比以往更為嚴格的維穩機制。

首先,中共針對人流與物流,進行大幅的監控。不僅嚴格限制敏感人物,尤其上訪民眾的人身自由,更要求任何人員、信件與包裹在進入北京前,必須強制施行二次至三次的安檢措施。其次,中共更動用政法系統,對各省各地發布「戰時機制」文件,要求解放軍、武警、公安與其他一切國家保安力量,必須全員待命,藉此防止會議期間出現群體性動亂的可能。

再者,中共於兩會前夕,更進一步地以「加強黨建」的名義,要求黨內不得進行「低級紅、高級黑」的「偽忠誠」與「兩面人」的行為,這樣直白的政治要求,在近年實屬罕見。最後,中共更嚴格要求人大與政協委員,必須堅守「會議紀律」,嚴格禁止開會委員與其隨行人員,攜帶手機參加會議,甚至要求其不准擅自向外媒發表意見。由此可知,北京當局已到了必須透過嚴密的維穩機制,方能減少內部社會的可能性風險,這顯示社會不穩的情形一直無法根除。

利用兩岸關係轉移內部政治壓力

第五,本次兩會期間,習近平再度展現對兩岸關係的強硬論述,藉此轉移內部焦點。從上述的政治訊息進行判斷,筆者認為中共在2019年將面臨不少內外的政治壓力,導致未來的兩岸關係將面臨諸多的風險與挑戰。為了舒緩內部政治壓力,利用民族主義與兩岸關係「輸出危機、對內交代」,已成為中共近年來在面對社會情勢不穩定時,轉移內部注意力的主要伎倆。在兩會期間內,國務院總理李克強與全國政協主席汪洋,分別在各自的工作報告中,一致重申堅決反對台獨的立場,並且再度強調要貫徹習近平在《告台灣同胞書》發表40週年紀念會上的講話精神。在本質上,即重現了中共於今年1月所提出的「一國兩制、台灣方案」。此外,在兩會閉幕時,習近平更強調「兩個一百年」的國家歷史任務正要開始,此舉更展現出中共對兩岸統一的決心,就此也為統一進程訂立了明確的時間表。筆者以為,在面對重要的歷史交會期,習近平必定不會讓所謂「台灣問題」,成為破壞其「中國夢」與權力地位的潛在因素。

綜上觀之,雖然2019的全國兩會,正值中共建政將滿70週年之際,本應大肆慶祝,卻礙於在外部環境不佳的情況,而形成內外交迫的緊張情勢。從兩會的《工作報告》進行觀察,可知北京當局在經濟民生議題上,仍有待解決;在中美的雙邊關係上,亦需要重新定位。外部環境影響下所導致的經濟長期走跌,更影響著中國大陸內部社會穩定,以及中共黨內的和諧問題。這些因素,都使得本屆兩會的召開期間,始終籠罩在一股詭異的政治氛圍中。

總體而言,北京當局所面臨的執政形勢,並不容樂觀。筆者以為,未來5年將是中共進行政權調適的關鍵時期。若無法有效改善經濟社會的問題,則可能迫使中共必須面對劇烈的挑戰與內外交迫。

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