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財團法人海峽交流基金會

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香港逃犯條例法案修訂風波:政治挑戰與民主發展◆文/蕭督圜(中華港澳之友協會副秘書長)

  • 更新日期:109-08-15

香港的6月,社會一直處於躁動與衝突對抗的情境中,不僅6月9日及16日相繼有百萬人在港島進行回歸後最大規模的遊行抗議,更有各式包圍政府單位的抗爭活動相繼發動。事件的起因為2018年3月,在台發生港人陳佳同殺害女友潘曉穎後逃返香港,但鑒於香港的《逃犯條例》不適用於中國大陸其他地區(包括中國大陸、台灣和澳門),因此香港政府沒有法律依據引渡陳到台受審。港府進而在今年初提出《2019年逃犯及刑事事宜相互法律協助法例(修訂)條例草案》,成為這次風波的導火線。

修法工作引發港人反彈

目前香港《逃犯條例》規定,主要遵循港英管治時的《引渡法》,並納入聯合國《引渡示範條約》及《英聯邦引渡倫敦計劃》的原則。例如,針對政治犯罪,因其政治見解、宗教、種族或國籍而被起訴的人,或因其中任何一個原因而對其公平審判有偏見的人,以及有遭受酷刑風險的人,均不會被引渡。香港回歸後,基於「基本法」賦予香港特區的權力,香港政府陸續和20個國家簽署長期的逃犯移交協議。但考慮香港基於普通法的法律制度與中國大陸的社會主義法律制度存在巨大差異,仍未與陸方簽訂引渡協議。此次以陳案為由,港府主張一次解決未來逃犯移交問題,並展開修法工作;但反對者認為這不僅令港人蒙受被引渡到中國大陸進行不公平審判的風險,未來香港特區政府亦難以拒絕符合逃犯條例而從北京發出的引渡請求。

最終造成香港社會與政府緊張對立,主要是港府急欲推動《逃犯條例》的修法通過,既未取得社會多數共識,亦低估民眾對中國大陸司法不信任進而反對的程度。此外,將6月12日在立法會的抗議活動以「暴動」定性,發生警察攻擊民眾情況,觸動港人長期在自由與法治的底線。長期來看,多年來北京不斷試圖改變「一國兩制」的現況,卻無視原「基本法」中要完成行政長官與立法會雙普選之承諾,伴隨港府管治能力的不斷下降,香港社會面對制度的缺陷卻無力改變,在北京與港府的進逼下,自是怒火油然、順勢而發。

回顧過去幾年,香港社會與北京官方在「一國兩制」上的歧見越來越深,北京強調「一國」優先、但香港社會強調「兩制」現況,前者是國家主權原則,後者是特別行政區的高度自治原則,「一國兩制」要能成功的實行有賴於「一國」與「兩制」間求取平衡。北京重於強調沒有「一國」就沒有「兩制」,國務院港澳辦主任多次公開強調「一國」是最重要的基礎。多次透過備受非議的「人大釋法」,以及強力主導香港的「普選」安排,彰顯北京對最高權力掌控的執著。對港人來說,「一國」的前提及主權問題並無疑議,香港社會堅持的是維護「兩制」賦予市民的權利。當北京以「一國」的名義將手伸進香港,企圖影響「兩制」邁向「一制」時,自然容易激發港人的反彈。

2014年6月,北京發表二萬三千字的《一國兩制在香港特別行政區的實踐》白皮書,內容大篇幅介紹「一國兩制」制度背景,強調要全面準確理解和貫徹「一國兩制」方針政策;白皮書強調中央政府擁有香港「全面自治權」,和對香港高度自治權的監督權力;香港的高度自治權並非固有,其唯一來源是中央授權;高度自治權非完全自治亦非分權,而是中央授予的地方事務管理權;高度自治權的限度在於中央授予多少權力,香港就享有多少權力,不存在「剩餘權力」;對於未來的特首普選,也明確表明須由「愛國愛港」人士治港。事實上,北京發表的白皮書堅持「一國」原則,從根本維護國家主權、安全和發展利益。對北京而言,所有香港主要官員都要捍衛國家安全利益,治港者必須「愛國」;而港人不應做出任何影響或不尊重中國大陸政治制度的行為,更不可損害國家安全。

北京縮緊對香港的管治權

促使北京緊縮對香港的管治,主要是經過十多年「兩制」的磨合,北京發覺對香港管治困難,也對「兩制」時常抗衡「一國」感到不耐煩,故而對「一國兩制」漸失耐性。因此,《白皮書》與九七回歸前探討的「一國兩制」和《基本法》的內容,已有多處「質」的改變。首先,鄧小平最早說過「不派一兵一卒」,後來改為「中央只管國防和外交」;可如今卻是鉅細無遺全部要管,還表明「香港沒有剩餘權力」,「中央給多少權力,香港才有多少」。其次,北京直接或間接介入屬於香港內部的事務,諸如選舉及人事安排等,甚至影響香港司法獨立的精神,已令「兩制」徒留虛名。再者,北京曾說「一國兩制」50年不變,但這句話幾乎不再說,甚至2014年北京兩會政府工作報告,連「港人治港,高度自治」都省略。最後,《基本法》列明許多事項,港府只需向中央「報備」或「備案」,如今卻變成諸事都要得到中央批准。如今的港府沒有剩餘權力也無力維護高度自治,難以得到市民對港府的認同,夾在北京與香港民意之間的特首更形進退失據。

長期以來北京對香港一直保持「長期打算,充分利用」的戰略思維,鄧小平會提倡在港實行「一國兩制」也是此思維的延伸。當年以「一國兩制」作為處理香港非常簡約的頂層設計,因當時中國大陸沒有處理過既非純內政,又非純外事的香港問題,即使香港制度和生活與中國大陸大不相同,只要中國大陸和香港雙方都能「摸著石頭過河」,逐步摸索相互適應的共處之道,必然可解決歧異。經過22年的相處歷程,互動顯然不佳,認知差距擴大。關鍵在於雙方出發點不同,想要達到的目標更不同。中國大陸百姓的認知是,「一國兩制」代表香港從英國殖民地回歸中國大家庭,香港最終要與其他省分一樣,逐步生活在同樣社會生態系統之下,意識形態也會趨同。這是一個整合過程,中國大陸官方保留香港經濟自由,因為總有一天也會追上香港的經濟發展,但政治上要逐步追求同化香港,過程可以緩進但不能夠停滯。當時香港民意對鄧小平彈性框架下的「一國兩制」缺乏參與感,雖不滿意,但可以接受。

港人的民主意識提高 中港分歧愈加明顯

香港回歸22年,廣大的香港中產階級與年輕世代受教育程度提高,政治參與意願增強,對香港的未來,不以大灣區領頭城市為目標,更希望未來應像紐約、倫敦、東京等世界大都會一樣,市民不但享有自由、財富、法治,更應享有民主參與的權利。此外,隨著台港密切的往來互動,台灣的生活模式與經驗更成為香港民主人士夢寐以求的願景。香港中產階級感受到,長期嚮往的普世價值,在近年與中國大陸融合的過程中遭受不斷的干預,距離願景愈來愈遠,雙方更顯分歧。不僅讓香港越來越泛政治化,也讓中港衝突越來越大。

若要解決當前香港的政治困局,認識雙方適應不良的核心原因,理解彼此目標和想像的不同,是解決問題的第一步。更重要的是尊重現況,發揮務實精神,思考兩方如何在基本法的架構下完善「一國兩制」,重啟政改、落實普選,不失為香港重回善治的途徑。若是中國大陸和香港不能改善互憎情緒繼續惡化,最終只會釀成兩敗俱傷的惡果,這是雙方都應有的省思和警惕。

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