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《深度觀察》中共四中全會 習再次權力鞏固勝利◆文/蔡文軒(中研院政治所副研究員)

  • 更新日期:109-08-15

中共第十九屆中央委員會第四次全體會議(以下簡稱「四中全會」)於10月28日至31日在京西賓館召開。會議除中共中央政治局例行性地向中央委員會進行工作匯報外,通過「關於堅持和完善中國特色社會主義制度,推進國家治理體系和治理能力現代化,若干重大問題的決定」文件。由此可知,此會議主要議題為實踐習近平的執政理念,即深化改革為核心之「第五個現代化」的戰略,加強黨的領導,為「兩個一百年」有效鋪路,以此成為習近平重要的政治功績。此外,四中全會也將是習近平為中共經濟衰退、中美貿易戰、香港問題等一系列執政危機的再次定錨,以求維穩。以下茲分析會議召開的時機與議程,以及會議後的政治效應。

會議召開的時間安排

首先針對外界對會議延後舉行的質疑聲浪,有其探討的必要。按照中共傳統,四中全會應在黨代會第3年末召開,因此今年10月舉行並不算延期,也維持一年一全會的慣例,反而是去年春季接連舉辦兩次全會,應是三中全會提前舉辦,致使三中與四中全會相隔過久。

中共的會議基本上會待領導人權力鞏固後再召開,去年底未如外界預料舉行四中全會,推測主因是決策高層對中美貿易戰的意見分歧,黨內無法就重大議題達成共識,此外,中共經濟景氣不佳,習近平的經濟政策恐受批判,因此不召開四中全會的「利大於弊」。另一方面,今年9月的中共政治局會議,罕見地未依慣例確立四中全會召開的具體日期,而是遲至10月24日宣布,可能存在政治力量整合的運作,象徵黨內已達成一定程度上的共識。

會議主要議程

第一部分,根據本次會議主題,聚焦討論國家治理的體系與能力,會議公報主要著眼於意識形態的創新。四中全會提出「第五個現代化」的具體時程規劃,同時解決國家政治制度不完善、官員能力不足的問題,致力完善中共黨內法規,堅持從嚴治黨,向官僚弊病進行鬥爭。另一方面,治理體系現代化也意味黨內組織或人事異動,然而在分析家意料之外,四中全會並未增補中共政治局常委或出現接班人,僅是進行兩名中央委員的遞補,及通過違紀違法人員的審查報告。這說明習近平取消任期制的目的,仍在於尋求二十大的連任之路,而有關接班人的消息很可能是反習派的洩漏,意在動搖習近平權力。

第二部分,針對香港反送中運動,公報提到要「建立健全特別行政區維護國家安全的法律制度和執行機制」。此論述被視為在涉及國家安全方面,加強香港管治的先聲,更意味藉香港基本法第18條與第23條立法,北京可能直接介入。中共全國人大常委會法工委主任、港澳基本法委員會主任沈春耀公開表示,將建立健全維護國家安全的法律制度和執行機制,支持特區強化執法力量,並加強對港澳公職人員和青少年的憲法與基本法、國情教育、中國歷史與中華文化教育,增強國家意識和愛國精神。

第三部分,公報雖反映習近平大權在握,但在「中美關係」與「經濟表現」方面應感受重重壓力,也成為難以避開的議程:中共面臨中美經貿戰場,美方更威逼「一帶一路」與「中國製造2025」,衝擊北京的外交與經貿佈局,會議可能會討論國家經濟與金融政策,且黨內民族主義者會施加壓力,要求習近平避免與美方簽署「不平等條約」。另外,中美貿易戰也嚴重拖累經濟增長速度,今年中國大陸第3季國內生產毛額(GDP)為6%,創下27年來的最低紀錄,出現失業率與通貨膨脹率高漲的問題,而經濟增長作為中共政權執政合法性的基礎命脈,更不容衰退。

最後,在對台政策方面,兩岸關係固然低盪,但蔡英文總統民調頻頻抬升,對中共而言可謂是壓力叢生。因此,習近平在本月會見尼泊爾總理奧利時強調,「任何人企圖在中國任何地區搞分裂,結果只能是粉身碎骨;任何支持分裂中國的外部勢力,只能被中國人民視為痴心妄想!」顯然是針對香港及台灣的分裂勢力,更嚴防美方干預內政。然而,在內外壓力強化之餘,研判涉台議題應非四中全會主軸,也未出現新的對台論述。

推動治理體系現代化的作法與前景

中共領導的國家治理體系,反映在管理國家的政經體制機制和法規安排。根據中共黨媒《光明日報》指出,四中全會將聚焦在「第五個現代化」。根據公報,中共提出第五個現代化的具體時間表為:2021年,發展出成熟與定型的制度;2035年,完善法制制度,基本實現中共國家治理體系和治理能力現代化;2049年,全面實現中共國家治理體系和治理能力現代化,鞏固與展現中國特色社會主義制度。綜合而言,「第五個現代化」著重在國家治理體系和治理能力的現代化,是四個現代化的重要補充,有助於實踐中共建黨與建政「兩個一百年」的發展目標。

宏觀而論,治理體系的核心在於「黨的領導」,回應了「不忘初心,牢記使命」的主題教育,意識形態主導下,任何不得觸犯黨及習的權力。在四中全會召開前一天,中共中央發行「論堅持黨對一切工作的領導」一書,內容重申「中共」是中國特色社會主義事業的領導核心,將加強對經濟工作、統戰與軍隊、學校工作、依法治國等領導工作。習近平過去指出,中共的國家治理體系與治理能力是從「中國的現實條件出發來創造性前進」,因此《光明日報》解讀「絕不是西方化、資本主義化」,而是中共深化黨和國家機構的政治改革,堅決由中共統攬國家大政方針,獨享「一錘定音」的權威,而中共也將在四中全會推出對社會各層面控制的政策。由此推斷,堅持「黨對一切工作的領導」,儼然成為習近平新時代中國特色社會主義思想的重要核心。

微觀而論,治理體系具體展現在治理能力上,治理能力現代化意即用經濟、政治、監控等手段保證中共執政。具體而言,黨政機構合併後多處有待磨合,推測包含:其一,充實中共政策委員會的權力;其二,對政府改組工作進行微調,解決分工缺口或協調的問題;其三,為執行政策和監控潛在的負面情緒,擴大黨委在企業、組織與社區的建置;其四,使用高技術監控手段,以便先發制人,發現並消除公眾憤怒的來源,並採集群眾個人資料、運用監聽監視技術等。

會議的政治效應

首先,在中共內部,四中全會將作為內部權力整合的議場,貫徹「習核心」為終極目的。習近平在9月的講話時提到在各領域保持鬥爭思想,更提及58次「鬥爭」,顯見其權力受到質疑的壓力,並在十一閱兵後發表談話,嚴防禍起蕭牆,意在「刀刃向內」、「刮骨療傷」。足見習近平擔憂黨內反對勢力借機挑撥、檢討執政失誤。因此習近平此時會擴大鎮壓,掀起權鬥,以鞏固「習核心」,四中全會讓權力安排更為順暢。

其次,在中共外部,從官方公報觀察,四中全會對中國特色社會主義的各項制度進行系統性地總結,更藉由國家治理理念的建構,完善中共領導的體制,將制度優勢轉化為國家治理的效能。其根本目的為提出中國特色社會主義制度的優越性,為世界各國提出國家治理的「中國方案」。對此,《人民日報》將此制度性的頂層設計稱「中國之治」,作為中共新型國家治理體系的外部宣傳樣板。

整體來說,在去年廢除國家主席任期制,同時推動黨和國家機構改革的大框架下,四中全會具「承先啟後」的作用。四中全會無疑是習近平治國理政的新一次「再定錨」,藉由聚焦意識形態和國家治理能力的主題,回應國政內外的交迫形勢。四中全會在某種角度上,可謂是習近平權力鞏固的一次「勝利」。習成功的將會議主軸限定在發展與治理,粉碎了外界對於習近平迫於黨內壓力而必須指定接班人的傳言。但從長遠角度來說,迄今未有接班人的機制與安排,不啻是對中國大陸高層政治的穩定,投下非常不確定的因素。

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