按Enter到主內容區
:::

財團法人海峽交流基金會

:::

美中駁火 「藍點網路」力抗「一帶一路」◆文/林廷輝(中央警察大學水上警察學系兼任助理教授)

  • 更新日期:109-08-15

2017年11月,美國總統川普(Donald John Trump)在越南提出「印太戰略」後,美國政府隨即定調此一戰略核心價值為「自由與開放」;2018年4月,美國國務院亞太副助卿黃之翰(Alex N. Wong)在解釋何謂「自由、開放」時,外界大多認為美國僅強調價值,並沒有具體的作為,與中國大陸提出「含金量」成分較高的「一帶一路」(或稱「帶路倡議」(Belt and Road Initiative, BRI)相較,似乎遜色不少。

美國「藍點網路計畫」有法律授權

然而,民主國家無論對內、對外執行某一項政策或計畫,其內容只要牽涉到人事、預算與資源分配時,立法規範、透明化與會計監察便成為這項政策或計畫的基礎,只要是法治文明國家大多如此。川普政府的「自由與開放的印太戰略」(Free and Open Indo-Pacific Strategy)也是在這樣的脈絡下著手進行,因此,美國在2018年10月先由國會通過《促進發展改善投資利用法》(Better Utilization of Investments Leading to Development,簡稱BUILD法案),行政部門取得法律上的授權後,同月成立美國「國際開發金融公司」(International Development Finance Corporation, DFC),取代「海外私人投資公司」(Oversea Private Investment Corporation, OPIC),「印太戰略」具體作為「藍點網路」(Blue Dot Network, BDN)計畫,便由「國際開發金融公司」具體設計、規劃與推動。至於為何稱為「藍點網路」計畫?所謂「藍點」乃是借用美國已故天體物理學家薩根(Carl Sagan)著作「淡藍圓點」(Pale Blue Dot)的概念,該書說明了這個藍色小圓點,就是無人太空船「旅行家一號」(Voyager 1)自64億公里外拍攝的地球。

如果仔細審視「國際開發金融公司」董事會成員,包括國務卿蓬佩奥(Michael R. Pompeo)、美國國際開發署(USAID)署長葛林(Mark Green)、商務部長羅斯(Wilbur Ross)與財政部等官員,博勒(Adam Boehler)的人事案在2019年9月26日經由美國參議院同意,經由川普任命為「國際開發金融公司」首屆執行長,顯然「國際開發金融公司」由美國政府主導,至於從業界出身的執行長博勒曾表示,中國在全球投入1.3兆美元建設基礎設施,未來可能會壓垮部分新興市場經濟,風險極高。

至於「國際開發金融公司」經由國會同意預算,資金能量已達到600億美元,計畫將結合日本、澳大利亞、新加坡、加拿大及歐盟等先進國家企業共同合作,目前已確定的包括日本國際協力銀行(Japan Bank for International Cooperation, JBIC)及澳大利亞外貿部(Department of Foreign Affairs and Trade)共同主導,針對不同國家的基礎建設進行審核及認證,在亞洲和全球推動「市場導向、透明及財務永續」,有別於「一帶一路」的基礎建設發展。

「印太戰略」的三份報告

前述計畫當然是為了配合川普政府「自由與開放的印太戰略」之下的產物,除了國會立法授權外,行政部門在推動該項戰略是有節奏性的:首先是2017年年底「印太戰略」提出後,美國白宮照往例公布「國家安全戰略報告」(National Security Strategy),將中國定位為「戰略競爭對手」(strategic competitor),認為「威權修正主義」強權試圖改變國際秩序,美國要追求在公平競爭下確保印太國家的主權與經濟成長。其後,在美國國會於2018年通過「BUILD法案」後,隨即展開一系列涉及基礎建設與經濟開發有關的合作計畫,外交與國防部門也分別提出自身的評估。

例如2019年6月1日,美國國防部在代理部長夏納漢(Patrick M. Shanahan)前往新加坡參加「香格里拉會議」(The Shangri-La Dialogue)之際,發布《印太戰略報告》(Indo-Pacific Strategy Report);11月4日,就在白宮國安會顧問歐布萊恩(Robert C. O'Brien)代表川普總統出席位在泰國曼谷舉行的東協(ASEAN)系列會議與「東亞峰會」(East Asia Summit, EAS)之際,美國國務院發表《自由與開放的印太:進一步分享願景》(A Free and Open Indo-Pacific Advancing a Shared Vision),闡述「印太戰略」具體作為,無論是國防部或國務院的報告內容,甚至發布報告所挑選的時間點,美國要傳達給印太國家一個訊息是:美國的「印太戰略」並非口惠而不實。

上述報告中,美國重申以東協為「印太戰略」的中心,視澳大利亞、日本、南韓、菲律賓與泰國為傳統的同盟關係,與印度則為戰略夥伴關係,至於湄公河沿岸國、太平洋島國及其他南亞國家以及台灣,報告則提出要共同面對區域內的挑戰,對於日本的「自由與開放的印太構想(concept)」、印度的「東行政策」、澳大利亞的「印太構想(concept)」、南韓的「新南方政策」以及台灣的「新南向政策」等,美國則表示與這些國家的計畫緊密結合。

藍點與「一帶一路」大不同

進一步檢視「藍點網路」計畫,其要進行的正是中國大陸「一帶一路」欠缺的「高品質」基礎設施建設,除為了進行基礎設施建設而提供的貸款之外,美國「國際開發金融公司」顧問群將散布在印太地區國家,處理高達120億美元的新的私部門投資計畫案,提供貸款保證、政治風險保險、確保合約透明化、資金永續、經濟與社會影響評估,同時也會評估這些計畫結果對地方社區的貢獻度。

除了「藍點網路」計畫,美國在「印太戰略」的具體作法上,也包括了2018年7月設立的美國「基礎設施交易和援助網絡」(Infrastructure Trans action and Assistance Network, ITAN),在這個架構下,在2019年9月又設立了「交易諮詢基金」(Transaction Advisory Fund, TAF),這些網絡和基金都為了建設印太與全球地區的基礎設施;美國同時在能源領域推行「亞洲強化能源開發與成長」計畫(Enhancing Development and Growth through Energy, Asia EDGE);在數位經濟方面建構2018年的「數位連通和網路安全合作關係」(Digital Connect ivity and Cybersecurity Partnership,DCCP);在確保和平與安全方面,實施「東南亞海上航道執法行動計畫」(Southeast Asia Maritime Lane Enforcement Initiative, SAMSI);最後則是針對人力資源的培養,提出「東南亞青年領袖計畫」(Young Southeast Asian Leaders Initiative, YSEALI)。

治理、經濟與安全是三大支柱

除了執行「高品質」基礎建設的「藍點網路」計畫之外,「治理」、「經濟」與「安全」是撐起「印太戰略」的三個支柱。在「治理」方面,美國主張任何國家應免於受到壓迫,確保自己的主權,依據國際法和平解決爭端,堅持人權與民主價值;其次,在「經濟」上給予支持,開放的貿易與投資,以市場為基礎的自由、公平與互惠貿易的投資環境,開放的海上航道、空中航道、網路空間,促進區域整合與經濟成長等;至於「安全」,包括促進區域穩定,增強海事安全,確保航行與飛越自由,打擊跨國犯罪與反恐行動等。

美國國務院規劃,在「治理」層面優先與澳大利亞、紐西蘭、日本與台灣發展夥伴關係;在「安全」方面直接點名北韓、中國大陸及俄羅斯透過網軍,竊取資金、智慧財產權與敏感資訊,在資安合作中提到澳洲、印度、日本、南韓與新加坡等;至於確保海上航道自由與便利的海事安全,美國在2019年5月與印度、日本及菲律賓等國海軍在南海聯合航行;9月在泰國舉行美國與東協首次聯合軍演;在「印太戰略」提出的初期,美國便在2018年就提出與東南亞國家擴大海上執法倡議。

中國大陸在2013年開始倡議「一帶一路」,其內涵包括「絲綢之路經濟帶」與「21世紀海上絲綢之路」,設立「絲路基金」(Silk Road Fund)與「亞洲基礎設施投資銀行(亞投行)」(Asian Infrastructure Investment Bank, AIIB),其業務均有提供基礎設施貸款,但前者是依據《中華人民共和國公司法》設立的公司,包括中國大陸的外匯儲備、中國投資有限責任公司、國家開發銀行、中國進出口銀行等,基金規模包括400億美元以及2017年習近平宣布再加碼1000億元人民幣。

至於後者「亞投行」則是根據國際條約而設立,法定資本為1000億美元,2016年開始正式運作,目前共有100個會員國,2019年5月開始對外發行債券,最大借貸國印度雖然拒絕出席中國大陸主導的「一帶一路」峰會及其倡議,但印度卻是「亞投行」的會員國,也是最大的借貸國,被核准的計畫為十二項,資金早超過廿億美元,多用於能源、交通與財政的基礎設施建設上。

基建不能只有硬體軟體更重要

顯然地,中國大陸的「一帶一路」雖然造成沿線某些國家陷入債務陷阱,不可諱言,其「含金量」對這些國家的誘因很高;然而美國「藍點網路」計畫在內的「印太戰略」,不只有「含金量」,還有「高品質」的基礎建設,不只是使用原物料與建設品質管控,而是在完成基礎建設後的管理、服務與與監督機制上「人才的培育」與「治理」,符合法治化與透明化的要求,這也代表美國不僅要力抗「一帶一路」,更要矯正「威權修正主義」。

回頁首