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財團法人海峽交流基金會

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新冠肺炎與國際政經格局◆文/黃介正(淡江大學國際事務與戰略研究所副教授)

  • 更新日期:109-07-29

從新冠病毒擴散之前,世界政治局勢已有幾件重要事件出現調整,甚至是劇烈變化,包括美中貿易戰、英國脫歐等。

英國脫歐主要是歐盟事務,但顯示出多國盟邦體制不被信任,以主權國家為利益主體思考仍然是觸動國內民意的最佳催化劑。美中貿易戰則顯現當前世界上強權國家之間,利益的矛盾大於合作已成為趨勢。此外,中共認定自己在國際社會中的角色與責任須調整,而美國認為這些調整將會破壞現有一超多強的國際格局,因此將中共視為主要競爭者,在各種領域著手保護本國利益,重塑同盟關係,加強與其抗衡之態勢。

新冠疫情蔓延後,各國以本國安全為由強化應對措施,使得上述國際趨勢,呈現更為複雜的連動。在中共疫情態勢升高後,已開發國家初期的對應策略大抵雷同,然而對中共的封關作為卻仍無法阻止疫情傳遞,各國均遭重創,顯示國際政治層面雖在結隊抗衡,但在全球化高度專業產業分工後,各國人民實質交往與產業聯繫緊密,西方國家和中共的實質關係實際上難以壁壘分明,也揭顯出當今時代已不可能複製上個世紀兩大集團在政治、商貿、軍事上,類比「脫鉤」的實踐。

新冠肺炎對全球化政策造成重大震撼,但全面區隔亦不切實際,自冷戰後大力朝「開放與流動」方向擺盪的鐘擺會向「管理與節制」的方向移動,惟各國抗疫經驗顯示一味閉鎖會讓後續恢復陷入管理困境,因此收緊政策,仍需要和國際間進行繁複協調與爭取共識。

疫苗開發競賽 勝出者將維繫多邊主義

新冠肺炎已撼動到國際政治運作的層面有兩部分:國際組織運作以及國家之間協作。更直白陳述,各國普遍批判WHO在應對病毒威脅的判斷受到太多非專業干預。而國際間缺少號召者,做為應對「黑天鵝式」無預期的公共危機領袖,使以往存在的信賴關係逐漸瓦解。

各國對WHO應對新冠病毒批評甚多,甚至倡議以中止其資金援助,逼促組織運作政策調整。然而WHO並非只憑個別國家或少數國家集團之集權結構,其專家亦是世界各地醫衛領域學有專精之人中龍鳳,尤其WHO設立宗旨亦非救援已開發國家,而是扶持未開發國家,確保以科學為主導之西方醫學體系與公共衛生管理機制不因重大疫情而覆滅。因為WHO並無對各國公衛具有強制作為效力,因此批評輿論多為轉移國內不滿情緒所用,而非實質上對WHO有何積極性的精進需求。

在各國缺乏意願釋出部分主權,以促成國際組織的運作更有效率,批判WHO之論述自然會失焦,更會被轉移為對聯合國組織的不信任,最終釀就更重大損失,甚至鬆動現行跨國合作框架。倘若事態持續發展,反而將動搖二戰以來構築的聯合國架構。因此對聯合國組織改造議題雖然會持續延燒,但在各國將主權牢控在己的氛圍不變之下,這些批判仍將不了了之。

由於很難將疾病責任歸屬於單一目標,且凝滯的封閉政策已經對各國造成顯著的經濟損害,各國勢必得重新界定「可信任的合作夥伴」和「合作機制的再檢討」。誰能先完成病毒疫苗,建立群體免疫機制,即可以取得最佳條件與它國恢復交流正常化。退而次之,誰先得出具備醫學效力的交流共識,亦可提前恢復經濟流動。

開發疫苗的競賽是一場不亞於既往的科技競賽,勝出者將會作為多邊主義的重要維繫者。

擺盪向自給的經濟模式

新冠肺炎向全世界擴散時,各國的防疫應對彰顯了國力與國情之別。低度開發國家面臨的是衛生資源無法應對的未知威脅,因此無法查知染病者,亦無力進行診療照護。中高度國家有發展成熟的醫療體系,但是醫療體系被病毒破壞,致使國內公衛體系崩潰。

已開發國家在近幾個月被廣為討論的問題是「國家難以自救,歸咎於產業全球分工所害?」疾病擴散初期各國面對的難題除了難以快速偵檢患者,醫療物資消耗甚鉅且缺乏補充途徑,也出現了先進國家捧著錢去世界各地張羅醫療物資,甚至被美國攔貨的窘境。因為醫材匱乏,使得醫護人員無法得到完整保護,原本支撐國家運作的現代化公衛體系也難以自保。

後疫情時代 保護主義興起?!

意識到國內已經不存在完整涵蓋各領域的製造業,一遇到重大危機,全世界主要製造業國家物流遭閉鎖後,即難以置身事外。這些課題在疫情擴散後被簡化為「對中依賴」論述。未來已開發國家將會放緩產業調整的速度,或是直接由強制力去約束部分產業移動,保護政策將會被積極討論,這也是在疫情告一段落後將會被積極檢討的主題。

經濟政策鐘擺會隨全球化的反思作出修正,但要持之以恆則是重大挑戰。

任何政策之制定,均不能迴避國內律法之規制。已開發國家為了保障國民生活水準,絕大多數國家均設定了個人最低所得保障,仰賴勞力密集與產能優勢的低利潤製造業,客觀來看缺乏在高收入水準國家扎根的經濟基礎,其提供之工資亦不可能在國內立足。若將其它國內治理問題(環保、國土利用、在地民意等)納入綜合考量,既往經驗是製造業一旦遷移,想遷回即會被各種國內法令束縛,難以在短期間重新佈局。

若不改變產製基礎條件,政策必須提出更充足的利多條件,才能使製造業思考重新佈局的需求。國家能向產業界提出的利多不外乎政策補貼,但要以公權力促成產業群聚甚至是重構產業鏈,並非幾朝幾夕即可速成。國家在長時間、大規模保護的情況下,投資注定會淪為倚靠貿易壁壘保護的低效率企業,無法對國家收入得到正面貢獻。國家為了扶持低效率企業,勢必挪用相關歲入,進而惡化原本不甚理想的債務結構,加重財政負荷。

反制全球分工,讓製造業回流的構想,短期雖可能吸引公眾目光,但長期來看,必然得對製造業進行保護,本身就與當前以效率為導向的公共行政學理牴觸,且違背區域經濟整合進程,除了開發中國家會受到波及外,中小型經濟體亦會加重受害。除非開放不受最低工資保護的外勞,以更低廉的方案來維持營運成本,但這勢必涉及到解放人力流動,這些都難以短期速成;一旦期程延長,勢必得耗費大量時間評析利弊,構築公眾共識。其投資獲利的不確定性太高,難以獲得產業界的呼應。

後疫情時代來臨否? 集體免疫是關鍵

由於已開發國家積極在謀求重塑產業結構,產業鏈可以預期將有技術性調整,此將會影響所有作為產業分工下游的開發中國家,而開發中國家若有高度仰賴糧食進口的情況,則會被目前滯遲的物流所拖累,內部將會有更多無預期之衝突出現。影響持續時間將取決於集體性免疫建構進度,運輸業是首當其衝的受害者,仰賴運輸業訂單的重工業亦會遭到波及重創,可預見的衰退在往後3年將會影響最大。

新冠肺炎不同於其它重大國際事件,它無法接受人的命令停滯或是轉向,理性亦難以克服對未知的恐懼,直觀式的咎責在當前世界各處充斥。後疫情時代,國家對於現有的一致性價值觀必然會有所調整,換言之,歷史並未終結。

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