合稱「兩會」的中共全國人大與政協會議3月初在北京開議，去年中共「二十大」決定的重大政策和人事規劃，經由「兩會」取得「合法性」，這也代表從黨到政、從人事到體制，習近平完成全面集權的系統性工程。以下將從《政府工作報告》（以下簡稱《報告》）、政府人事與機構改革等提出幾項觀察。

對局勢定性：不安

觀察中共文件首要之務便是了解其對當前與未來情勢的判斷和「定性」。由於世界局勢加快演變、新冠疫情衝擊、經濟下行，2月底召開的「二十屆二中全會」與《報告》都提及「風高浪急的國際環境」和「艱鉅繁重的國內改革發展穩定任務」。在未來預期方面，「二中全會」公告提到國內外都可能發生「超預期因素」，甚至會有「驚濤駭浪」的重大考驗。正因對情勢「不安」的判斷，中共強調要做到「三個更好統籌」，分別是「國內國際兩個大局」、「疫情防控和經濟社會發展」以及「發展和安全」。

安全至上　因應超乎預期的變化

習近平上臺後，在「總體國家安全觀」下成立國家安全委員會，也通過諸多「國家安全」相關法律。在「二十大」政治報告中，「安全」被提到創新高的91次，且「推進國家安全體系和能力現代化，堅決維護國家安全和社會穩定」單獨成節。目前中國大陸面臨的安全威脅，國內部分包含經濟下行與疫情封控後民眾的不滿，如去年的「白紙運動」，國際部分主要來自美中競爭與俄烏戰爭所牽動的大國博弈。在2023年預算中，代表「安全」的預算也大幅增加，其中與社會穩定相關的「公共安全支出」增長6.4%、外交支出增長12.2%、國防支出增長7.2%。「糧油物資儲備支出」增幅最高，達13.6%，包含糧食與能源安全儲備，是否為因應未來「超乎預期因素」，有極大的想像空間。

機構改革亦著眼於安全　財政面臨緊縮

這次「兩會」除了政府人事安排與政策方向外，最引人關注的是「黨和國家領導機構的改革」。習近平上臺後不斷推動組織與制度的調整，成立諸多由自己擔任組長或主席的領導小組與委員會，2018年也通過大規模的機構改革，這些改革讓黨中央與習近平的權力大為擴增。此次改革方案除將國家知識產權局、國家信訪局調整為國務院直屬機構外，也提出中央國家機關編制按5%的比例精減，顯見中國大陸財政確實較為緊縮。另改革焦點放在科技、金融與大數據，成立「中央科技委員會」、組建「國家金融監督管理總局」與「國家數據局」，攸關中國大陸目前面臨的科技安全、金融安全以及社會安全。

習近平權力定於一尊    國務院高層人事存在風險

最後一次《報告》的國務院總理李克強，以及《政協常委會工作報告》的全國政協主席汪洋，在報告中皆提及「以習近平同志為核心的黨中央」、「兩個維護」、「兩個確立」以及習追求的「中國式現代化」與「民族復興」等。習近平一如預期當選國家主席與國家中央軍委會主席，其他高層人事也都無異議通過，除代表習近平權力定於一尊，也意味著黨中央只剩下「習派」。雖然經濟相關部委領導多獲得留任，並引入具有兵器、核工、航天等專長的軍工系擔任國務院副總理或地方一把手，但從國務院高層人事也看出隱憂，國務院「一正四副」中，除何立峰具中央統籌的經驗外，其餘包括擔任總理的李強、副總理的張國清與劉國中，過去的從政經驗以地方為主，甚至常務副總理丁薛祥的重要經歷也為幕僚工作，此領導班子如何帶領中國大陸走出經濟困境值得觀察。

對外關係　以和緩為基調

中國大陸目前遭遇的經濟社會問題應是近30年之最，今年施政的重點是內部穩定，對外關係採取溫和的手段。外交事務本非國務院職責，因此《報告》著墨不多，主要提及「獨立自主的和平外交政策，堅定不移走和平發展道路，堅持在和平共處5項原則基礎上同各國發展友好合作」。此和緩基調，與俄烏戰爭週年前夕，北京所發表的「全球安全倡議概念文件」一致。對外事工作著墨較多的是新任外交部長秦剛的「外長記者會」，重點主要在美中關係，他提及「美方若繼續沿著錯誤道路狂飆下去，再多的護欄也擋不住脫軌翻車」、中美關係就像扣鈕扣，警告美國「第一粒鈕扣扣錯了，導致美國對華政策完全脫離了理性健康的正軌」、「當豺狼擋道、惡狼來襲，中國的外交官必須『與狼共舞』，保家衛國」，各種「比喻」齊發。

有關「臺灣問題」，秦剛拿出《中華人民共和國憲法》，顯見是「有備而來」。值得留意的是，習近平在政協民建、工商聯界委員的聯組會時罕見點名美國：「以美國為首的西方國家對我實施了全方位的『遏制、圍堵、打壓』，給我國發展帶來前所未有的嚴峻挑戰」，在政治敏感性相對較低的政協聯組會「敲打」美國，可看出中共謹慎之處。

今年大交流年　開展對臺「新論述」

外事與對臺工作並非國務院職責，因此《報告》多延續「二十大」政策方針，以軟性政策為主，提及「新時代黨解決臺灣問題的總體方略」、「一個中國原則和『九二共識』」、「反『獨』促統」、「推動兩岸關係和平發展」，並提及加強兩岸經濟文化交流合作等，但未提及「決不承諾放棄使用武力」。有關對臺人事方面，王滬寧無意外接任全國政協主席，為對臺二把手。王接任政協主席前已開始出現在涉臺工作的場合，如出席民主黨派會議、接見國民黨副主席夏立言訪問團並提及「當務之急是儘早恢復兩岸交流正常化」，王滬寧在「兩會」期間特別到人大臺灣代表團，提及「掌握了實現祖國完全統一的戰略主動」等。從王滬寧的發言以及新任國臺辦主任宋濤的各項工作來看，中共已然將今年定位為「大交流年」，中長期來看，王滬寧將會在「民主協商」、具體化「新時代黨解決臺灣問題總體方略」以及協助習近平開展對臺「新論述」有所著力。

李強弱勢總理　扮演執行長角色

新任總理李強在閉幕記者會中並無太多「驚人之舉」，按其「工作職責」解釋為何全年經濟預期增長目標設定為5%左右，並向民企和外資者保證，政府將堅持對公有經濟與非公有經濟的「兩個毫不動搖」，可預期李強雖受習近平信賴，但重大政策可能還是要在「深改委」、「財經委」中討論，再到政治局暨常委會拍板。值得一提的是，「兩會」前，不少論者提出「機構改革」最重要的是成立「中共內務委員會」，預計規劃整合國安、公安、移民、戶籍、交通、反恐、反間諜等項目，後並非如此。同樣地，中共「二十大」政治局常委的預測亦然，各類訊息真假難辨，也充分顯示習近平時期，中共各項保密工作做得滴水不漏，增加研判難度，全球政策圈與學術界需要共同合作，才能對中國大陸情勢做出更好的判斷。