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財團法人海峽交流基金會

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美中新戰場 搶占亞太數位經濟規則制訂權◆文/歐宜佩( 工研院產業科技國際策略發展所分析師 )

  • 更新日期:111-08-11

美國總統拜登20225月首次亞洲行,宣示印太經濟架構(Indo-Pacific Economic Framework, IPEF)啟動,數位經濟議題成為重中之重;在此之前,中國大陸於2021年下半年申請加入《跨太平洋夥伴全面進步協定》( Comprehensive and Progressive Agreement for Trans-Pacific Partnership, CPTPP),及《數位經濟夥伴關係協定》( Digital Economy Partnership Agreement, DEPA)20221月《區域全面經濟夥伴關係協定》( Regional Comprehensive Economic Partnership, RCEP)簽署,電子商務章節在中國大陸、日本和其他8個國家之間生效。

美中兩強積極融入國際組織或活動,將數位經濟視為美中競合新戰場,因與近年亞太地區數位經濟蓬勃發展有關。根據Nikkei Asia引述ITUTeleGeography的數據,全球跨境數據流動趨勢正在改變,中國大陸目前占跨境數據流量的23%,是美國(12%)的兩倍,它也與亞洲其他國家積極聯繫,進一步推波助瀾。2019年,超過一半的全球跨境數據來自亞洲,越南占17%、新加坡占15%。因此,考慮到亞太地區數位經濟規則對全球的影響,作為數位經濟大國的美國與中國大陸,爭取規則制訂話語權甚為重要。

中國大陸申請加入DEPA的意圖與盤算

中國大陸加入CPTPPDEPA影響性為何?各界觀點不一,如同美國啟動IPEF,雖廣受注目,但缺乏具體說明涉及領域或終極目標,效果仍待觀察。雖然如此,美中兩國在自家政策或積極融入國際經濟組織或協定,引發各方對數位經濟規範的重視,勢必牽動亞太地區數位經濟發展動向。

以中國大陸申請加入DEPA為例,明確揭示中國大陸布局數位經濟發展的強烈企圖心。主要原因有二,一是DEPA為全球第一份針對數位貿易與數位經濟規範的協定,由新加坡、紐西蘭及智利共同發起,目前在發展初期,未來有機會如同太平洋三國緊密經濟夥伴關係發起路徑,或將擴大到CPTPP;除中國大陸,韓國、加拿大也積極爭取加入,儘早參與制訂有利於調和國內平衡的規範。二是DEPA涉及範圍更超越CPTPP規定。具體而言,除傳統數位貿易規則議題,對確保跨境數據自由流動、禁止數據在地化或要求使用國內運算設備無任何法律義務;不得硬性規定將軟體來源或演算法公開,DEPA納入AI治理架構、金融科技和數位平臺競爭等新興領域,此為牽動未來數位經濟規模的重要成分。

中國大陸在2021年發布三部數據法(包括網絡安全法、數據安全法與個人資訊保護法)宣誓加入並強化DEPA發起國接納中國大陸加入;對中國大陸而言,透過對話讓各國了解具有「中國特色」的數位治理思維,進而加以調和外,更賦予未來龐大市場的准入想像。近年中國大陸企業在海外發展模式屢受質疑,但國內產業數位轉型效益最終須銜接全球市場,故DEPA所涉及的數位產品、跨境數據流、數據安全與數據創新等議題在未來全球數位經濟戰場顯得格外重要。

美國反對數位威權主義  IPEF受矚目

對美國而言,IPEF範圍與可行性不明朗,以美日數位貿易協定、四方峰會(日、澳、印度與美國)、美歐貿易與技術委員會或G7貿易部長會議的聲明可見,未來IPEF可能涉及的議題,有反對數位威權主義、信任的數據自由流動(Data Free Flow with Trust)、受信任的政府數據運用及可靠的AI開發和使用。類似討論也可在美國商務部於20224月的公開意見徵集中觀察到,如資訊技術及創新基金會提出聚焦於建立數據和數位科技之治理規範,期望在全球數位經濟中看到開放、基於規則和可互通的治理模式,具體如數據治理的問責原則、數據互通性原則(如何在不同隱私制度之間的流動)等,也彰顯美國所主張的數位主權價值。

美國所面對的問題與中國大陸不同。過往美國崇尚開放,較少有跨境數據流動的規範限制,雖基於國家安全考量,發布出口管制或外國人投資入境審查等措施,但目的不在數據治理。另,近年發布保護美國人敏感數據免受外國對手侵害的行政命令,以監管威脅到國家安全威脅的數據交易,但仍未觸及經濟生活領域,包括對私人公司、個人、學術機構以及州和地方政府的跨境數據交流監理。換言之,如何建置一套明確的治理思維,也將考驗著美國國內的接受度。

美中兩強欲搶占數位經濟遊戲規則的主導者均面臨共通性挑戰,也就是如何調整國內的監理機制。數位經濟不受地理疆界的限制,國內監理政策的本質也是國際規則,如何平衡國內監理作為並契合國際規則仍為最大挑戰。

另外,數位經濟規則的制訂時間漫長,雖然DEPAIPEF均強調未來將採新型態協定,而非傳統關稅貿易談判;可依據需求,自由加入不同的議題模組。看似提高協商空間,卻增加調和目標的模糊性。以世界貿易組織部長級會議為例,從2019年來一直進行的電子商務聯合倡議談判到202112月的聲明來看,能夠達成共識的都是敵對性較少的問題,如線上消費者保護、電子合約與電子認證。換言之,數位經濟的虛擬性,加上資訊需要與時俱進,未來數位經濟規範的調和過程仍相當漫長。

接軌國際規範是臺灣當務之急

身為數位時代重要供應成員,臺灣不可缺席,此將牽動臺灣相關產品、系統軟體乃至於關鍵零組件等產業的發展策略。DEPAIPEF處於初期階段,臺灣無論從主動或被動的觀點,都應積極做好準備,融入國際數位經濟體系。今年行政院啟動組織改造,數位發展部即將成立,將可加速統籌處理數據治理與產業發展議題,思考如何調整國內監理規範,儘早參與國際規範制定,降低企業未來需要的磨合與轉換適應。除主動爭取加入相關組織外,我們也需要作好準備,強健數位體質,以便與國際規範接軌。具體行動建議包括:

一、更新數據與隱私保護,以及電信法律和監理制度,特別是吸引國際投資以及與亞太地區的其它經濟體進行更多數據與服務交換,以便在爭取加入前,有更多元管道掌握DEPAIPEF關切議題與進展。

二、參考新加坡作法,爭取與更多國家針對數位貿易及數據傳輸的雙邊協議進行談判。加速提升數位貿易,並建構讓可信資料在安全數位環境下流通的機制,以便引導臺灣國內監理法規能夠接軌國際。

三、加速運用臺美合作平臺對話,或可先行將IPEF所涵蓋的議題納入,接軌IPEF中可能涉及的規範,以便在未來爭取加入時具備更好的條件。

四、對於產業而言,從市場國際拓展來說,建議要更關注數位經濟或數位貿易等規範的整合趨勢,以便能夠符合國際規範與標準,避免無法進入市場。

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