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財團法人海峽交流基金會

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拜登政府印太戰略部署與挑戰◆文/林正義(中央研究院歐美所研究員 )

  • 更新日期:111-08-11

美國的印太戰略自歐巴馬總統開局,先喊出「轉向亞太」的口號,後改為「亞太再平衡」,但因國防預算逐年刪減,實際作為並不多。川普總統任內的「印太戰略報告」(Indo-Pacific Strategy Report)與「自由與開放的印太」(Free and Open Indo-Pacific)兩份文件,遲至2019 年下半年才公布,顯見對印太的重視程度不如與中國大陸達成第一階段貿易協定,以及與北韓金正恩的高峰會。對比前兩任總統,拜登總統的外交政策,更著重「印太戰略」作為核心。

拜登上任後新舊印太地區倡議齊發

拜登上任後隨即任命印太事務協調官坎博(Kurt Campbell),展現認真執行「印太戰略」的態勢,1年後公布「印太戰略」行動方案,依次為,投入新的資源;領導「印太經濟架構」;加強「整合性嚇阻」力量;強化一個統合的東協;支持印度崛起與區域領導地位;兌現「四方安全對話」的承諾;擴大美、日、韓合作;建立太平洋島嶼韌性夥伴關係;支持良善治理與政府課責性;提供開放、安全、可信任的科技使用。

其中,拜登積極運作「四方安全對話」(Quadrilateral Security Dialogue,簡稱Quad),迄今已召開4次高峰會,其中20219月華盛頓、20225月東京這2次為實體會議。美國、日本、澳洲、印度領導人強調所有國家必須尋求和平、遵守國際法特別是《聯合國海洋法公約》(UNCLOS),維護航行和飛越自由,妥慎因應東海和南海的海洋規則刻正遭受挑戰的情勢。他們提到「強烈反對任何旨在改變印太地區現狀和加劇緊張局勢的脅迫性、挑釁性或單邊行動,例如,將爭議島礁軍事化、危險使用海警船艦和海上民兵,破壞其他國家離岸資源的開採活動」。顯然針對中國大陸在東海、南海的行動,並對其遠洋漁船非法捕撈活動表達關切,Quad領袖也宣示將在印度洋、南海、太平洋設置海上訊息分享平臺。

印度在美國印太戰略中具關鍵地位,雖然拜登政府對印度沒有公開譴責俄羅斯入侵烏克蘭有些失望,但美國也理解印度不想將Quad 塑造成亞洲版的「北約」,而是希望在人類安全議題上扮演更重要的角色。例如Quad成立疫苗專家工作小組「疫苗夥伴關係」、氣候變遷工作小組「乾淨氫氣夥伴關係」、重大基礎設施協調小組、關鍵新興科技工作小組等,也建立「網路安全夥伴關係」、「海洋空間意識夥伴關係」(Maritime Domain Awareness)、「人道救援與災害減除(HADR)關係」。印度可扮演南亞地區、印度洋「守門者」的重要角色。

印太經濟架構有四大支柱

與東京Quad高峰會同日,拜登政府領銜成立「印太經濟架構」(Indo-Pacific Economic Framework for Prosperity),成員共14國,除Quad成員外,還包括韓國、紐西蘭、7個東協國家(新加坡、馬來西亞、印尼、汶萊、菲律賓、越南、泰國)及斐濟。

「印太經濟架構」四個支柱是,一、數位貿易合作:高標準、包容性、自由、公平的貿易承諾,並在貿易和科技政策,發展創新性的途徑;二、供應鏈:協調危機因應措施,降低供應鏈中斷的影響,確保企業運作連續性,確保獲得關鍵原物料和加工材料、半導體、稀有礦產;三、清潔能源、脫碳和基礎設施:加速乾淨能源科技的發展、部署與合作,低利優惠以協助部分國家能源轉型;四、執行有效和健全的稅收、反洗錢和反賄賂制度,遏制印太地區的逃稅和腐敗。簡而言之,「印太經濟架構」要建立的四個目標是:連結經濟、韌性經濟、潔淨經濟、公平經濟。

「印太經濟架構」的特色是各國可彈性參與部分項目,短平快、容易加入且不需各國國會的批准,有共同目標與利益的其他印太夥伴均可參與。但20223月,美國商務部長雷蒙多(Gina Raimondo)、貿易代表戴琪先後發出「印太經濟架構」未考慮納入臺灣的訊息。中國大陸則認為此一「地緣經濟競爭架構」,將使得供應鏈、產業鏈,遭到「美國化」規則的干擾,批評美國沒有提供「真金白銀」的誘因。

拜登政府在推出「印太經濟架構」之後,20226月,美國、日本、澳洲、紐西蘭、英國成立「藍色太平洋夥伴(Partners in the Blue Pacific),集資21億美金開發援助太平洋島國,接續在德國G7高峰會號召成立「全球基礎設施暨投資夥伴關係」(Partnership for Global Infrastructure and Investment),在2027年前集資6,000億美金,協助發展中國家的基礎建設,顯然不是只有口惠的倡議。

美日韓合作成形 因應北韓挑戰

對拜登政府而言,美中關係的外部環境因韓國總統尹錫悅、菲律賓總統小馬可仕上臺,出現微妙的變化,降低中國大陸分化美國與同盟國的可能性。拜登總統首訪韓國,兩國發表「超越朝鮮半島的全球綜合戰略同盟」的聯合聲明,韓國承擔起更大的全球性責任,使美國增添新援軍,也改善日、韓不和的關係,形成美日韓三邊同盟對話合作的雛形。

美韓、美日同盟同時強化,增加軍事演習次數,更公開討論核武的「延伸嚇阻」承諾。美、日、韓領袖均強調尊重國際法、南海與其他海域航行和飛越自由,重申臺灣海峽和平與穩定的重要性,是印太地區安全與繁榮的要素,也宣示韓、美、日三方合作因應北韓的挑戰,維護安全、繁榮、價值觀,鞏固以規則為基礎的國際秩序。

拜習空中對話管控分歧

美中兩國原本希望告別川普時代螺旋式下降的關係,但新冠肺炎疫情使拜登與習近平都難以安排出訪,兩國依然緊張,因此,拜登與習近平透過視訊對話避免發生誤判,設置護欄防止列車出軌相撞,並管控戰略風險,確保雙方關係不至於繼續惡化。

拜登政府與中國大陸的對話管道,除了領袖高峰視訊之外,美國國家安全顧問蘇利文(Jake Sullivan)與中共外事辦主任楊潔篪、國務卿布林肯(Antony Blinken)與中共外長王毅、兩國國防部長奧斯汀(Lloyd Austin)與魏鳳和、兩國氣候變遷特使凱瑞(John Kerry)與解振華,見面的次數與頻率都比川普時代來得高,對話範疇也不只侷限於經貿議題。

預防臺海軍事威脅

美國及早準備不對稱戰力

烏克蘭戰爭雖分散拜登「印太戰略」的注意力,但使美國提早認真看待中國大陸對臺灣的軍事威脅。拜登在東京提到,普丁必須為侵略行動付出長期的代價,如聯合國大會對俄羅斯的譴責及美國領導的經濟制裁,告知武力奪取臺灣的代價更高。拜登指出美國政府雖支持「一個中國」政策,但不表示中方有權使用武力接管臺灣,美國不會讓這種情況發生,但也需要其他國家清楚向北京表明這種行為可能產生的後果。

曾任歐巴馬總統資深顧問的阿克塞羅德(David Axelrod)認為:「拜登的缺點是他有時候比自己的幕僚,更願意分享他的想法,但他的優點是真誠」。拜登自美軍撤出阿富汗以來,20218月、10月及20225月,先後三次表達出兵協助臺灣的防衛。拜登政府的官員事後均澄清美國對臺灣的政策沒有改變,繼續支持臺海地區的和平與穩定,確保現狀不會片面被改變。

拜登總統沒有公開放棄臺海危機時採取的「戰略模糊」政策,但中國大陸對臺灣軍事採取360度的包圍圈,使得「戰略模糊」的基礎產生動搖。然而,「戰略明確」即使沒有說出口,拜登政府基於烏克蘭戰爭學到的經驗,已注意到「戰略預警」、「危機預防」的重要性,「不對稱戰力」必須及早準備。

北京扣緊拜登政府承諾不尋求與中國打新冷戰、不尋求改變體制、不尋求透過強化同盟關係反中、不支持臺獨,無意發生衝突。北京應該也知道美國這些承諾有前提,中方必須承擔和平協商、避免武力威脅的義務。

中方批評美國的世界觀、中國觀、美中關係觀出現嚴重偏差,但不能以為避用「印太」而使用「亞太」字眼,強調「相互尊重、和平共處、合作共贏」,就可帶來戰略互信。即便雙方進一步加強對話,重建互信仍需要很長的時間。

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