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財團法人海峽交流基金會

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從買票控評看中國大陸基層治理問題◆文/許金榮

  • 更新日期:111-08-11

(2022)年年初,中共官媒新華社所屬的《半月談》記者在中國大陸西部某地調研發現,各式各樣的投票讓廣大基層幹部苦不堪言,更出現公款買票、刷票等亂象。某鄉鎮戶籍人口僅2萬多人,卻投出4萬多票;兩個鄉鎮也有類此情況,戶籍人口23萬人,分別投出5.8萬票和7萬多票。引發熱議,凸顯出基層治理的亂象。

「網路投票」是當今網路時代常見的民調方式,既可提高公眾參與度,也易於操作,具有高宣傳、低成本的效果。舉凡對某事件的看法或對某位政治人物、明星的喜好度,都能運用網路進行調查,大多數網民應該都曾參與或受親友請託參加網路評選活動,幫忙搖旗呐喊。

中國大陸「網路投票」流於指尖上的形式主義

近年網路投票的風潮也吹到中國大陸的基層治理,部分地方對基層幹部的考核,透過此一方式進行評比,甚至將App下載指標數量作為評價工作的標準,初衷或許為了符應時代潮流,也想暢通民眾對政府的監督管道;然而,盲目依賴網路投票考核,形成「工作好不好,網路投票見分曉」的錯誤觀念,最終變成上有政策、下有對策的形式主義。過去以GDP論英雄的政績觀,演化成以票數論成敗,指尖上得來的政績。從實務來看,網路投票因具有人為操作的可能性,通常僅具參考價值,未必能真正反映實況,尤其部分地方在考核中賦予網路投票過高的權重,引發一連串負面效應。

首先,基層幹部工作辛勤與否,一般網民難以得知,甚至彼此毫不相識,埋頭苦幹的基層幹部往往交際圈相對狹窄,透過網路投票,恐淪人脈競賽。有基層幹部反映,不少部門熱衷組織網路投票,為了完成網路投票任務,不只自己要每天定時投票,還要動員親友幫忙完成任務,徒增負擔。

其次,網路投票也是財力大比拼,大陸網路有「投票領紅包」的機制,領了紅包,不管願不願意,也得投一票,財力雄厚乃至濫用公款者,自可買票灌票,同時催生出不少「投票公司」,形成非法牟利的黑色產業鏈。據某幹部反映,「買票的人越來越多,票價也水漲船高,以前透過網路買一票是一兩角,後來漲到7角,現在較貴的投票已漲到2元一票,反正都是政府掏錢。」某鄉鎮戶籍人口僅2萬多人,卻投出4萬多票,明顯虛偽造假,既背離民意,也傷害公信力,更加重財政負擔。

 第三,網路投票是透過數位方式呈現基層治理的工作成績,量化的投票人次數則為政績提供例證,過程中易造成基層幹部懶政怠政,工作避實就虛,與目標背道而馳。只要透過不當手段,便可取得好評,又有誰願意認真「為民服務」。一票定優劣既讓務實工作者心寒,更難起激勵作用。

第四,這種社會現象看似不合理,卻歷久不衰,說明背後有一股支撐力量,或有利益需求。基層領導熱衷網路投票,美其名是走「網路群眾路線」,卻只關注活動參與人次、規模和影響力,網路投票資料亮眼,似乎代表實績,大肆炫耀,向上邀功,各式各樣投票活動排山倒海而來,強制基層幹部將網路投票連結發送到朋友圈,要求必須拉票,否則就是工作消極,沒有集體榮譽感,甚至將拉票數納入績效工資發放標準。有基層幹部直言:「這裡每個季度會進行一次安全感滿意度調查,下載App數量及投票多少是衡量一個地方是否安全的重要指標,各個鄉鎮按票數排名,排名落後的鄉鎮主要領導會被約談。」用App下載指標數量、投票數量多少評價鄉鎮工作,顯然已讓基層幹部疲於應付。而且,親友團投票往往應付了事,極少關注投票主題和內容,原本欲藉由投票活動吸引民眾參與的目的反被忽視。

近年,中共大力整頓娛樂圈出現的飯圈文化,正是為了糾正網路上浮誇不實的拉票現象;如今基層治理也出現「飯圈」亂象,經由中共官媒披露後,或許會稍加收斂,對於明顯粗製濫造、有失公允的評比表彰達標活動,民眾呼籲停止的聲浪四起,盲目跟風也突顯出基層政府往往過於草率而粗暴的治理手段。

基層治理飯圈化 疫情管控粗暴引民怨

201311月,中共將「國家治理體系和治理能力現代化」作為全面深化改革的重大命題,被外界廣泛稱為「第五個現代化」。20217月,中共國務院發布《關於加強基層治理體系和治理能力現代化建設的意見》,用5年時間,建立自治、法治、德治的基層治理體系,再用10年時間體現基層和治理能力現代化。從2019年底新冠肺炎疫情爆發以來,基層官員在執行清零政策採用過激手段,廣泛引發民怨。

綜觀中共基層治理亂象,除疫情管控粗暴,其他「不作為、亂作為」案件屢見不鮮,反映地方政府的治理能力仍離現代化甚遠,挑戰艱鉅,類型如下:

一、包庇不法:2022128日,江蘇豐縣歡口鎮的農民女子被人用鐵鍊囚禁,前後生養8位子女。徐州豐縣官方一開始強調「合法無虞」;217日江蘇省政府迫於社會壓力,成立事件調查組,因瞞報事件與發布不實資訊,豐縣縣委書記婁海等人被撤職。2019年的「孫小果案」,孫員的家庭背景並無中共高幹,卻可透過人脈關係使其兩度逃脫死刑,最終成為地方惡霸,反映地方官員官官相護的結構性問題。

二、違法亂紀:20211018日,福建省莆田市秀嶼區平海鎮上林村黨部書記、鎮官、村官聯手強佔村民歐金中土地,導致歐家人僅能居住在臨時搭建的雨棚裡,多次上訪無果,最後忍無可忍,歐金中殺害鄰居2人後畏罪自殺。

三、政策失誤:202011月,廣州市住房和城鄉建設局根據《市管重要道路及周邊區域更新改造提升工作實施方案》,進行無差別遷移、砍伐3千餘株榕樹,引發廣大爭議與民怨,5名官員被給予黨內嚴重警告,5名被免職處理。

四、缺乏法治精神:2022122日,北京通州區人民法院法院判決通州區下轄的永樂店鎮歸還多年前積欠企業數千萬債款。鎮政府敗訴,卻以財政不足,拖延還款週期,無視司法判決,讓「民告官」陷入執行難題。

基層治理應留意落入「塔西佗陷阱」

中國大陸現有691,510個行政村,基層長期存在家族勢力、民眾參與公共事務態度消極等因素影響,治理問題叢生。中共總理李克強在「兩會」政府工作報告指出,「政府工作存在不足,形式主義、官僚主義仍然突出,脫離實際、違背群眾意願現象屢有發生。」優秀人才不願到基層工作,對幹部的教育培訓缺乏機制,導致治理人才不足。

其次,所謂「天高皇帝遠」,基層幹部常利用徵地、拆遷等機會進行貪汙,加劇民眾對地方政府的不信任。過去鄉鎮基層部門沒有法律法規正式授予的職權,不具執法權,直到2021428日,國務院發布《關於加強基層治理體系和治理能力現代化建設的意見》,將賦予鄉鎮綜合管理權、統籌協調權和應急處置權,並依法賦予鄉鎮(街道)行政執法權,對基層執法效能有所提升,但徒法不足以自行,幹部的素質,扮演基層治理中最關鍵的因素。根據中共中央紀委國家監委網站關於「審查調查」資料,涵蓋時序從 2014 年至 2021 年,被指控「違反初心」的案例數達1,030例,行為包含「向上級隱瞞個人資訊與主管經手政務資訊」、「對黨不忠誠、不老實」。顯示基層官員未如實上報政情廣泛存在。

政治學理論有所謂「塔西佗陷阱」(Tacitus Trap),意指倘若公權力失去其公信力,無論如何發言或處事,社會大眾都會給予負面評價。中國大陸地方政府部門透過網路投票對基層工作進行考核評價,本來希望民眾對基層工作做出客觀、公正的評價,但為滿足考核績效,已出現各種不當的灌票手段,甚至將公款買票當成訣竅互相傳授,已讓網路考核失去公信力而步向了「塔西佗陷阱」。

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