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財團法人海峽交流基金會

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全球糧食危機與臺灣糧食安全◆文/楊明憲(逢甲大學國際經營與貿易學系教授)

  • 更新日期:111-06-06

新冠肺炎疫情爆發,世界各國採取隔離、封城、居家工作等措施,對農業生產與糧食供應造成直接影響。有些國家管制糧食出口,加上碼頭作業延遲、塞港及航運費用暴漲等因素,導致糧食仰賴進口國家的糧價持續上漲,進口量也充滿高度不確定。加上本世紀以來異常的氣候變遷,使糧食生產遭受衝擊,各國糧食的生產、出口及進口情況明顯改變。糧食危機的長期風險值得關切,並應妥善規劃確保糧食安全的策略。

疫情、戰爭等4大風險加深糧食危機

面臨疫情、戰爭、能源、氣候等四大風險,如何維持糧食量足價穩,對世界各國都是嚴峻的考驗。原本預估2022年疫情逐漸緩和,糧食的量與價可望恢復正常水準,然而2月底俄羅斯與烏克蘭爆發武裝衝突,雙方都是世界玉米及小麥的主要生產國及出口國,戰爭重挫糧食的生產及出口供應,使國際糧價持續上漲。

與此同時,油價也因禁運而暴漲,1970年代及2008年就曾發生石油危機與糧食危機的共伴效應,加深大家對糧食安全的擔憂。

眼前的疫情、戰爭、能源只是短期風險,疫情還可能影響禽流感、瘟疫等動植物疫病,以及戰爭衍生地緣政治的風險,能源由傳統的石油、天然氣逐步朝向綠色能源、生質能源發展等因素,都將影響全球農業生產及消費。

全球穀物供應總量持續增加

依糧農組織(Food and Agriculture Organization, FAO)統計資料指出:2020/2021年世界穀物產量為 27.76 億噸,較2017/2018年的26.94 億噸增加3%,今年4月所預測2021/2022年的產量為27.99億噸,顯示近年來世界穀物持續增產。

貿易數量也從2017/2018年的4.23億噸,持續增加至2021/2022年的4.69億噸,增加幅度達14%。貿易數量高於產量增產比率,顯示國際穀物市場交易日趨熱絡。

世界期末庫存方面,2021/2022年略減為8.36億噸,較2017/2018年減少2.45%,世界庫存使用率(stock to use)則由2017/2018年31.9%遞減至29.7%。上述數據顯示世界穀物供應總量持續增加,並未受到疫情及俄烏戰爭的影響。

但受到戰爭或天候影響,各穀物主要產國的產量互有增減,例如目前預測烏克蘭的小麥,冬季播種面積至少有 20%可能因為作物被直接破壞、獲取途徑受限或缺乏收割作物的資源等原因而無法收割,產量將低於5年平均水平。對俄羅斯而言,天候狀況有利於提高收成,小麥產量預計將高於5年平均水準。

2021年國際糧價暴漲,並非國際穀物生產短缺所造成,主因是疫情影響碼頭作業以及航運延遲,戰爭加上禁運管制,加重世界各地的分配問題。FAO發布3月份穀物價格指數,創下1990年以來的最高水平,反映小麥和雜糧價格飆升,主因是俄烏戰爭及俄羅斯的出口中斷,黑海地區出口的預期損失加劇,全球小麥供應量大減,導致3月份世界小麥價格飆升幅度高達19.7%。

分配問題加劇 國際糧價創下歷史新高

3月份創下歷史新高的還有國際雜糧價格,玉米、大麥和高粱價格都達到1990年以來的最高水平。由於對主要出口國烏克蘭的玉米出口預期顯著降低,以及能源和投入成本上升等因素,造成世界玉米價格環比上漲19.1%,連帶影響高粱、大麥等其他雜糧的價格波動。

相對的,3月份稻米價格指數與2月份的水平相比變化不大,甚至比去年同期值低10%,這是因為國際稻米市場的生產、貿易、庫存數量均有所增加,稻米的庫存使用率也持續提高,從2017/2018的35.3%增加至目前預測2021/2022的36.7%。

所謂的「糧食」,涵蓋五穀雜糧、蔬菜水果、畜禽肉類、水產、乳品、油脂、糖,以及薯類。農委會的糧食供需年報統計資料顯示,109年以熱量計算的綜合糧食自給率為31.7%,相較於100年的33.9%,下降2.2%;肉類自給率也減少,109年為73.9%,相比100年的82.9%下降許多。

雖然稻米自給率已提高至110.1%,但因國人肉類及麵食消費量不斷增加,每年從國外進口黃豆、玉米、小麥等大宗穀物數量仍維持在850萬噸左右,長年依賴進口之下,國內生產未見改善,自給率持續下降。

臺灣糧食自給率持續下降 力推大糧倉計畫

102年起配合「調整耕作制度活化農地計畫」,將生產硬質玉米(即飼料玉米)列為重點推廣之進口替代作物之一,種植面積從102年的8,350公頃,到109年倍增至16,212公頃,近年來均維持在15,000~16,000公頃之間。為配合調整稻米產業結構及活化農地政策,近年來政府透過「大糧倉計畫」,推動稻田轉作甘藷、大豆、胡麻、蕎麥、食用玉米、花生等雜糧,105年雜糧面積含硬質玉米為76,652公頃,原本預計再增加3萬公頃,以突破10萬公頃為目標,但是109年雜糧面積76,431公頃,較105年不增反減,顯示過去推動擴大國產雜糧種植面積的措施仍有待精進。

國際大宗穀物價格自103年持續走跌,國內進口玉米價格從每公斤12元降低至6元。不過,政府補貼價差仍低於稻米保價收購支出,造成政府補貼價差壓力沉重,難以支持擴大種植面積,應考慮從財務支出結構的移轉來持續推動轉作硬質玉米。

保障糧食安全:替代進口與替代消費

從長遠來看,為減少碳足跡、避免受到國際糧價及運費影響,提高糧食自給率實有必要。尤其近來國際穀物價格持續上漲,國內外價差已大幅縮小,政府應大力支持種植國產雜糧。

糧食不只要確保短期的充分供應,也要透過生產結構的調整以因應未來趨勢。強調糧食自給,結合循環經濟,減少碳足跡並達到淨零排放,這些都是要積極執行的方向。要提高糧食自給並保障糧食安全,基本上採取兩個策略:替代進口、替代消費。

替代進口是擴大國產雜糧 (硬質玉米、小麥、黃豆) 的種植面積,政府推動的「大糧倉計畫」只規劃於北部2期稻作低產區、中部沿海再生稻區、彰雲嘉高鐵沿線及地層下陷區、南部雙期稻作區等,未來可再配合灌區輪灌政策擴大推動範圍,農委會已設定5萬公頃的飼料玉米種植目標,依估算約可提供我國1個月畜產所需。

「大糧倉計畫」行動方案還包括建構代耕體系及契作契銷、建立集團產區及採後處理中心、產銷履歷及發展多元加工產品,規劃理念不錯,但對農民的誘因或保障不夠。最近農委會推動結合契作保價及保險保量概念的高粱收入保險,確保參與高粱契作農民的收入,可思考結合雜糧收入保險來推動擴大雜糧集團產區的面積。

替代消費方面,包括以循環經濟堆肥替代化肥、禾豆科輪作減少肥料使用,以飼料米(台中秈17號)、甘藷(台農57號)替代飼料玉米使用,以及用米穀粉替代麵粉、米食替代麵食等。研究結果顯示,以陳米作為肉雞飼料之肥育效果並不比玉米差,對於蛋雞的產蛋率、飼料效率與餵給玉米無異。日本科學飼料協會的試驗報告指出,糙米對肉豬之增重、飼料效率及飼養價值不遜於玉米,也可獲得較佳肉質。依農委會畜產試驗所研究,使用「臺中秈17號稻米」取代飼料中50%~75%玉米,效果與使用玉米飼料一樣好。因此,若未來能推展米飼料替代玉米飼料,可望提高飼料自給率,並解決稻米生產過剩問題。

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