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財團法人海峽交流基金會

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瞄準科技巨頭 美中「反壟斷」各有招◆文/傅柯爾

  • 更新日期:110-08-09

為什麼Google成為網路搜尋的代名詞?我們視為理所當然的市場運作,從今年初以來,美國、歐洲、中國大陸及澳洲政府對Google、臉書、亞馬遜、阿里巴巴等科技巨企接連揮出重拳,指控其壟斷市場,可見市場一點也不自然,甚至正在剝奪消費者的權利。

2020年10月,美國眾議院司法委員會之下的反壟斷小組發表一份400多頁報告,指稱Google、蘋果、臉書、亞馬遜四大科技巨頭透過「惡意併購」重創對手,在市場競爭中濫用權力,扮演球員兼裁判,破壞市場的公平競爭規則。

報告發表之前,四大科技巨頭的執行長:臉書祖克柏(Mark Zuckerberg)、亞馬遜貝佐斯(Jeff Bezos)、Google皮查伊(Sundar Pichai)、蘋果庫克(Tim Cook),透過視訊會議現身國會眾議院,卻遭眾議員連番砲轟。有人戲稱,這是未來世界掌握權力者,被召喚到現今世界權力掌控者面前,進行一場反壟斷聽證會。

美歐澳中網路平臺 反壟斷槍聲同步響起

不只美國,過去引領全球反壟斷的歐盟也摩拳擦掌,準備與科技龍頭進行反壟斷戰爭。被稱為「矽谷剋星」的歐盟委員會執行副主席韋斯塔格(Margrethe Vestager)表示,歐盟第一階段調查亞馬遜涉嫌不正當競爭,認為該公司違反歐盟反壟斷規則,破壞公平競爭環境。同時,也對蘋果等網路平臺的演算法開展調查。

與此同時,中共的反壟斷步伐更是全面且具系統性。2020年11月3日,金融監管部門緊急對螞蟻集團史上最大規模的公開上市(IPO)喊卡。中國國家市場監管總局先於11月10日頒布《關於平臺經濟領域的反壟斷指南(徵求意見稿)》,一個月後針對三家網路科技企業各罰款人民幣50萬元,殺雞儆猴意味明顯。該法還對市場普遍存在的「二選一」(限制競爭對手進入市場),特別做出明確規範。

澳洲政府也對Google、臉書毫不手軟,澳洲總理莫里森(Scott Morrison)率先在2020年12月提出相關規範草案,澳洲聯邦眾議院在2月中旬通過《新聞媒體與數位平臺強制議價法》,送參議院審議,隨即引發臉書「封鎖」澳洲新聞的激烈衝突,成為全球關注的焦點。

該法的直接當事人,一邊是Google、臉書,另一邊則是澳洲新聞媒體。該法要求網路巨頭必須向原創新聞的本地媒體付費,因新聞對於Google與臉書的流量有實際貢獻,但澳洲市場超過6成的廣告收入都被臉書與Google拿走,原創新聞媒體等於免費幫科技巨頭打工。《新聞媒體與數位平臺強制議價法》要求科技巨頭與澳洲媒體達成付費協議,同時也訂定強制仲裁機制,由政府介入商業談判,仲裁裁定雙方應接受的價格。

四超級平臺 大到影響國家政治穩定

從美國、歐洲、中國大陸到澳洲,針對網路超級平臺反壟斷的槍聲幾乎同時響起,平臺治理和反壟斷將成為全球性的浪潮。美歐澳中為何同時對超級平臺展開空前的反壟斷政策?整體而言,核心問題在於超級平臺不但嚴重破壞市場公平競爭,而且開始全面深入生活和社會,甚至直接影響政治運行和國家穩定。

Google市值超過1兆美元,面臨美國政府提起的反壟斷訴訟。美國司法部與11個州聯手提出訴訟,指控Google利用商業協議排擠競爭對手,用不正當手段維持主導地位。去年12月,美國有38個州再對Google提出新一波反壟斷訴訟,指控Google利用霸主地位蒐集個人數據,限制消費者使用對手產品的機會,迫使商家使用專有的廣告工具。

臉書也同樣面臨反壟斷訴訟。去年全美48州和聯邦貿易委員會對臉書提出反壟斷訴訟,指控臉書砸錢收購潛在競爭對手,藉此打造社群媒體的霸權地位,檢方認為這樣的行為扼殺市場競爭,使得消費者幾乎沒有其他選擇,違背公平貿易的原則,這項法律戰一打需要花上好幾年,檢方的目標是讓臉書拆分企業帝國,出售Instagram、WhatsApp兩大資產。但今年6月28日聯邦法院已駁回此一控告,顯示政府想壓制科技巨頭並不容易。

巨頭恩怨 互揭瘡疤

蘋果受到的壟斷指控,主要在於去年創造640億美元收入的App Store,被認為利用作業系統和軟體商城的控制權,用來提高競爭對手的門檻,利用市場力量剝削應用程式開發者,對開發者收取一定比例佣金(被稱為「蘋果稅」),對iOS作業系統的壟斷大權傷害市場競爭力,降低應用程式開發者的創新能力,減少消費者的選擇。

除了來自政府民間的反壟斷訴訟,大型科技公司之間也存在長久累積下來的恩怨情仇。臉書去年底對蘋果開砲,指控這家iPhone製造商針對用戶個資蒐集的新透明措施,導致商家失去迫切需要的客戶。蘋果執行長庫克今年暗批臉書的商業模式助長不實訊息與暴力。臉書執行長祖克柏在國會的聽證會上說,蘋果與Google才是真「巨獸」。

這些科技巨頭受到愈來愈多質疑,除了傳統意義上壟斷市場,讓競爭對手難以匹敵,用不當手段維繫優勢,恃強凌弱的疑慮外,更令人擔憂的是,這些產業不只是搜尋引擎、手機品牌或軟體業者,各科技巨頭同時也是網路訊息平臺,尤其涉及言論審查,以及用戶資訊的隱私權問題。

反壟斷明星隊成形 臺裔學者吳修銘成拜登特助

21世紀的大型科技公司,被形容為鞏固現有資源的巨獸,壟斷規模不輸21世紀的石油大王和鐵路大亨。有網友嘲諷說:「科技巨頭光是每天增長的用戶數,就遠遠大於許多國家總統選舉的得票數。」

今年美國拜登政府走馬上任,幾位過去在反壟斷陣營扮演要角的專家進入內閣團隊,美國媒體形容「拜登正在集結對抗科技巨頭的反壟斷明星隊」。

哥倫比亞大學專攻《反壟斷法》的法律學者麗娜汗(Lina Khan)於今年6月出任聯邦貿易委員會主席,過去即為反對科技巨頭壟斷的先鋒人物。當她還在哈佛大學念書的時候,就曾因為一篇論文〈亞馬遜的反托拉斯弔詭〉(Amazon’s Antitrust Paradox)而走紅。一方面批評亞馬遜的反競爭行為,另一方面對政府機構怠慢執法的作為提出強力批判。去年曾任眾議院反壟斷小組的幕僚,亦為國會對科技巨頭進行調查的重要操盤手。

另一位49歲臺裔學者吳修銘(Tim Wu),加入白宮國家經濟委員會擔任總統拜登特助。吳修銘任職於哥倫比亞大學法學院,在2010年還少有人把科技產業與托拉斯連結在一起時,就出版《誰控制了總開關》(The Master Switch),探討新傳播科技的壟斷傾向,近年他成為對Google、臉書等科技企業的重要批評家。

拜登政府重用這兩名學者,足以讓科技巨頭瑟瑟發抖。民主黨總統初選,相較於其他候選人提出反壟斷政見,拜登沒有對這個議題表態,直到當選後,科技巨頭可能還抱著逃過一劫的心態,但從其人事任命看來,已讓科技巨頭感受到拜登政府反壟斷的決心。

無形之手VS有形之手

美國政府向來是網路商業化最大的政治支持力量,惟已逐漸轉變。美國前總統歐巴馬(Barack Obama)最近接受《大西洋月刊》(The Atlantic Monthly)採訪時表示,「互聯網是美國民主的最大威脅」,呼籲政府提出監管方案。美國政治學者福山(Francis Fukuyama)也說,「這些龐然大物現在支配了訊息傳播和政治動員。這對運作良好的民主制度構成獨一無二的威脅。」

21世紀的最大難題,即為如何有效治理網路超級平臺。歐洲過去的反壟斷作法主要透過高額罰款,但沒有撼動壟斷的結構性力量。而美國史上幾次重大的反壟斷,採取拆分等手段,有專家認為,針對網路這種新型壟斷,拆分不一定能夠解決根本問題,恐適得其反。「這些平臺造成的政治危害比經濟危害更嚴重,」福山提出新思路,「取消平臺作為內容把關人的角色,邀請一批有競爭力的新「中介軟體」(middleware)公司,來讓用戶選擇如何向其展示訊息。」

經濟領域有兩隻著名的手,其一是市場的「無形之手」,另一是政府的「有形之手」。「無形之手」和「有形之手」必須互相協調,市場若能有效運作,可以帶來福祉;政府則是在市場失效時進行監管和調節。這次超級平臺踏進反壟斷的暴風圈,不只是技術引發的產業問題,而是平臺崛起衝擊社會秩序、國家秩序,乃至於全球秩序。

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