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中共反壟斷背後的監管思維◆文/吳明澤(中華經濟研究院第一研究所副研究員)

  • 更新日期:110-08-09

2019年以來,美國與中國大陸都對網路平臺巨頭進行「反壟斷」的調查,美國眾議院司法委員會針對四大科技公司進行反壟斷調查、司法部聯合11個州對Google提出訴訟;在中國大陸部分,2020年底中共中央政治局會議首度將「反壟斷」定為來年的工作重點,要求強化反壟斷,防止資本無序擴張。中央經濟工作會議中也正式將「反壟斷」列為2021年經濟工作的要項,全國人大並將修訂《反壟斷法》列入2021年預定的重點立法工作,顯示中國大陸相當重視加強管制壟斷行為,尤其是日益盛行的網路平臺經濟。近來中國大陸加強反壟斷之相關措施重點,及其背後的監管思維,值得關注。

《反壟斷法》中國大陸由計劃經濟至市場經濟

反壟斷法在市場經濟國家有「經濟憲法」之稱,在市場經濟國家中具有非常重要的地位。中國大陸改革開放前為計劃經濟體系,基本上並不存在市場,也無所謂競爭的問題。即使改革開放之後,中央計劃經濟的影子仍然相當明顯,直到1992年中國大陸確定建立「社會主義市場經濟」體制,並於1993年正式寫入憲法,方標示脫離計劃經濟的傳統框架。

中國大陸轉軌至市場經濟體系後,反壟斷法自然變得更為重要,1994年即由原國家經貿委與國家工商行政管理局成立反壟斷法的起草小組,但十餘年間,中國大陸的反壟斷法始終難產,直到2007年8月才由中國大陸全國人大常委會表決通過,2008年開始施行。當時中國大陸已加入世界貿易組織,國際上要求其建立健全保護競爭與反壟斷法律制度的聲浪愈來愈高,這是通過《反壟斷法》另一個重要原因。

據中國大陸人民網統計,2008年至2018年10月底為止,中國大陸共查處165件壟斷協議事件與55件濫用市場支配地位案,累計罰款金額110億人民幣。2018年中國大陸進行機構改革,成立市場監督管理總局,統一反壟斷執法職責。根據市場監督管理總局發布的《中國反壟斷執法年度報告(2019)》統計,僅2019年中國大陸共立案調查壟斷協議和濫用市場支配地位案件43件、結案16件,罰款金額3.1億元,金額較2018年增加11.9%。

《反壟斷法》瞄準本土網路平臺巨頭

雖然中國大陸早在2008年開始執行反壟斷法,但實際上沒有太積極的作為,執法對象多針對蘋果電腦、微軟、賓士與通用汽車等,在中國大陸市占率高、競爭力強、擁有技術或規模優勢的國際大廠,且調查過程相當不透明,資訊也不公開。另一方面,中國大陸對於民生必需的電信、能源、電力、銀行等國家壟斷行業,卻無相對的調查動作。雖然官方說法是涉案外商有「濫用市場支配地位」的行為,但只針對國際大廠的大動作調查確實引發不少爭議,遭致藉此扶植中國大陸國內產業、推動其產業升級的批評。

然而,近年來中國大陸針對其本土企業的反壟斷案件亦逐漸增加,且本土網路平臺巨頭成為這一波反壟斷調查的主要對象,甚至大動作在2020年中央經濟工作會議中,將反壟斷修法與執行列為未來一年施政重點。

中國大陸於2021年2月發布《國務院反壟斷委員會關於平臺經濟領域的反壟斷指南》(以下簡稱《指南》),針對平臺經濟所量身訂製的反壟斷規範。在《指南》中規定具有競爭關係的平臺經濟領域經營者壟斷協議的形式不限於書面或是秘密會議,通過數據、算法、平臺規模或者其他方式實質上存在協調一致的行為亦可視為壟斷協議。另外,認定平臺經濟領域協同行為,可以通過直接證據判定是否存在協同行為的事實。如果直接證據較難獲取,亦可以按照邏輯一致的間接證據,認定經營者對相關資訊的知悉狀況,判定經營者之間是否存在協同行為。

對於近來中國大陸反映較多的「二選一」、「大數據殺熟」等,《指南》亦明確其可能構成濫用市場支配地位,而違反《反壟斷法》。甚至未來可能將數據視為對參與競爭不可或缺或不可替代的必需設施,相應的競爭者可能被要求共享數據的義務等。

東西方反壟斷差很多 中國大陸多政治考量

中國大陸2020年底硬生生拉下螞蟻集團上市案,並對阿里巴巴集團展開一連串的反壟斷調查後,愈來愈多的科技平臺陸續成為反壟斷的調查對象,騰訊、字節跳動、美團、滴滴出行、京東數十家網路平臺均被列入,可以發現這一波的反壟斷整改對象,就是中國大陸近年來「野蠻成長」的網路平臺公司。雖然西方資本主義的國家也有反壟斷法的規範,但中國大陸反壟斷的監管思維與西方資本主義國家有相當大的差異。資本主義國家反壟斷法的主要目的是透過法律以規範企業違反自由競爭的行為,達到促進或維持市場競爭之目的,但中國大陸的反壟斷可能有更多政治上的考量。

過去對於互聯網、高科技等新創事業,中國大陸官方一開始都是抱持著放任市場發展的態度,因為這些產業的發展有助於經濟成長、招商引資與科技創新。然而,一旦這些新創事業開始出現混亂、跨足金融領域而危害金融安全、危害經濟秩序與經濟安全,甚至危及中共統治正當性時,官方便會出手整頓。過去如P2P網路借貸平臺、ICO代幣眾籌等互聯網新創事業都是在開始時呈爆發性成長,官方對其睜一隻眼、閉一隻眼,但當P2P平臺出現跑路與倒閉潮、ICO眾籌出現欺詐頻傳的事件後,政府便開始整頓,最後P2P與ICO幾乎絕跡。

中國大陸網路互聯網金融也是一個非常明顯的例子,支付寶、餘額寶、微信支付等在中國大陸快速發展,官方一開始並沒有加以阻擋,甚至視互聯網金融為中國大陸科技金融的驕傲。然而,當網路金融平臺開始逐漸侵蝕傳統金融業的利潤,甚至開始掌握傳統金融體系也無法掌握的交易資訊後,中國大陸於2018年將所有網路支付平臺的交易收歸中國人民銀行下屬的網聯清算公司平臺,以便掌握相關交易資訊,互聯網金融相當程度上形同納入官方監管。

醉翁之意不在酒 宣示重大政策信號意義大

事實上,也有中國大陸的學者認為,近來反壟斷作為背後的原因並不單純。浙江大學金融研究院院長史晉川直言,當前一些反壟斷措施似乎是「醉翁之意不在酒」,他認為中國大陸政府宣示各種政經重大政策信號的意義,大於反壟斷本身。史晉川認為馬雲希望維護互聯網平臺巨頭現有的制度紅利,並進一步突破體制,取得更多制度紅利,引發當局的不滿;其次是中國大陸政府擔心大資本、高科技與互聯網大平臺會依樣畫葫蘆,利用自己的巨大經濟影響力去公開質疑和影響國家的一些重大經濟政策和行業監管。推論其政策思維,筆者認為後者應是更為重要的原因,反壟斷法後續的具體執行作為,以及未來情勢的發展,都值得持續關注。

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