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財團法人海峽交流基金會

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網路反壟斷浪潮 臺灣數位政策如何定位◆文/江雅綺( 國立臺北科技大學智財所副教授 / 智慧科技法律政策研究中心主任)

  • 更新日期:110-08-09

這幾年歐盟一再推出新法案,針對科技巨頭公司加強節制,儘管歐盟不斷強調並非針對美國,人們多認為,歐盟的做法,有扶植本土產業,避免外國公司數位殖民的潛目標。

若從本土和非本土產業之爭來看科技公司支配市場的問題,近來美國和中國大陸的發展,透露出不同意味。美國和中國大陸,各自擁有本土生長的科技巨擘,原本都相當保護這些本土生長、利潤豐厚的大公司,但過去一年內,雙方政策和法律面都透露轉向的強烈氛圍。臺灣的數位發展部設立在即,公平會也在7月初針對數位平臺產業成立調查小組,對臺灣而言,目前最重要的挑戰,是在這波全球網路反壟斷的浪潮中,找到適合自己產業結構與數位政策的定位。

國際網路反壟斷風起雲湧

拜登總統在競選期間,表明可考慮分拆大到不行的科技巨擘,也曾指社群媒體的避風港條款,應有所修正。在行政團隊部分,與臺灣淵源深厚的學者吳修銘,被選任為白宮的重要幕僚。吳修銘對科技企業獨大的批判向來不遺餘力。而批判科技巨擘壟斷而成名的學者—哥倫比亞大學法學院副教授麗娜汗,亦被指派為類似於臺灣公平會的聯邦貿易委員會主席。總結而言,這些學者都認為,在新的時代,必須重新審視這些企業對民主和個人經濟自由的影響,急需建立新的反壟斷法架構。

美國國會最近亦在小組委員會中,通過一系列強烈針對科技巨擘的法案,並獲得跨黨派支持。小組委員會主席Jerrold Nadler在會後表示,這些法案能夠適度監理科技企業,讓美國建立體質較佳的經濟和民主。每一項法案都是跨黨派的計畫,讓新創可得到公平的競爭機會,讓美國消費者能享受這些創新帶來的更大利益與選擇。

縱使國會致力推動的法案在科技公司強力反對下,最後是否能通過,仍屬未定; 而美國聯邦貿易委員會以及美國48州共同對其中一家科技巨擘—臉書所提的壟斷訴訟,也遭一審法官以「證據不足」駁回,但從行政到立法部門,美國政策轉向,已是不爭事實。

放眼世界,存在本土科技巨擘的,還有中國大陸。尤其自今年以來,一連串對本土科技巨擘的監管動作,深受矚目。2021年4月,中國大陸的市場和網路監管單位,給BAT(百度、阿里巴巴、騰訊)在內的34家科技大公司,下最後通牃,要求這些公司在一個月內趕快自我「改正」違反競爭的行為,並應公開宣告將遵守國家法規,不然會面臨電商龍頭—阿里巴巴被依壟斷法重罰800億元的命運。

因應法規面難以規管數位平臺的困難,中國大陸提出新的《網路小額貸款辦法》,另外也推出《平臺經濟領域的反壟斷指南》,方方面面都在為強化網路反壟斷的工具和力道。

因應行政力量的強力介入,各家科技巨擘紛紛調整做法。例如4月,騰訊表示預計投入500億人民幣改善社會和環保。騰訊創辦人也提出20億美元投入慈善事業。其他還有多位科技公司的創辦人或董事長選擇隱退:像曾創下電商平臺成長紀錄的拼多多,創辦人黃崢在今年3月辭去董事長,表示要投入科學研究領域。抖音母公司字節跳動創辦人張一鳴,也在今年5月閃辭。從產業人事的變動、執法和新法的推出,顯示中國大陸的政策不容置疑。

反壟斷浪潮下的臺灣 迎向數位新局面

試圖調整網路秩序,諸多案例和法規的提出,為世界樹立一套數位世界的新準則。但歐盟雖然是先行者,擁有原本科技巨擘的美國和中國大陸,其態度更加關鍵。

雖然美國、歐盟、中國大陸紛紛投入網路反壟斷的風潮,但各方行動,仍具不同特色。整體而言,美國和歐盟雖然十分努力的監管科技公司的市場壟斷,但礙於傳統法規的架構,或需如歐盟的立法,美國指派學者重建競爭法的架構等,皆盡力彌補在傳統法制架構中的不足。相反的,中國大陸的進展則很快,政府一旦確立新的政策,行政單位立即雷厲風行,大公司也樂於配合政府,主要因為和美國的科技巨擘相比,它們和政府的力量無法抗衡。中國大陸可透過反壟斷法、或要求這些科技公司配合法遵,以達成政府的產業政策、或是其他政策目標。

就臺灣而言,首要之務,是在全球反壟斷風潮已成形之下,數位政策的布局既要因應本土產業的需求,又不應與全球發展脫鉤。

就本土產業的需求方面,事實上前述幾位美國反壟斷法大將對科技巨擘的批判,放在臺灣的脈絡,也相當吻合。例如吳修銘認為現階段這些科技巨獸企業的控制力量,已遠超過濟層面、還包括政治、新聞以及我們的個人生活。集中於少數企業手上的壟斷力量,惡化經濟與政治的不平等,不僅造成財富不均、最終甚至會動搖民主秩序的根基。

以臺灣近期熱烈討論的「數位平臺與媒體議價法」的草案為例,數位平臺在合理使用的保護傘之下,以數位世界守門員的姿態,強勢決定(和數位媒體內容業者)雙方的合作條件。這些平臺巨擘的本意或許不在破壞本土的媒體內容產業,但隨著商業模式的變化,媒體業者無法從心血投入的內容產出獲得成比例的利潤。在數位世界追求點閱率的模式,更加有利於小成本內容農場的生存。而認真做內容的業者,吃力競逐閱聽者注意力,也面臨來自有心資本支持的假新聞操作競爭。

虛假的資訊操作 易降低民主品質

在數位經濟的商業規則下,變相鼓勵不願認真生產的農場和「認真」散播虛假訊息的操作模式。數位平臺業者的利潤建基於與這些內容的合作上,但利潤卻無法成比例的共享。久而久之,人民無法獲得真相,只能在劣質與虛假的資訊操作中,讓民主品質每況愈下。科技企業的力量不僅在經濟層面、同時在政治層面,甚至會成為民主的重要考驗。

在經濟以外的影響,絕不意味經濟影響不重要。相反的,隨著這些數位平臺的高度成長,許多伴隨的產業和中小企業紛紛衰頹,雖然商業競爭本就殘酷,而消費者也似乎得到許多免費的便利服務。但我們與其一味接受現有秩序下的發展,更需要仔細深究這些商業模式對經濟產業面的影響:例如這些公司獨大市場的策略,是否濫用現有法規秩序的空間; 數位經濟中消費者的得失衡量,是否應有價格以外的因素等。

如同筆者在本文開場所提到的,許多人會質疑歐盟提出一個又一個針對科技巨擘的法規和處罰,是想保護本土產業的發展。但當美國與中國大陸也紛紛轉向,此時已不能單單以「本土和非本土」之爭,來看全球網路反壟斷的趨勢。

反壟斷法的發展,一直與當代的經濟思維息息相關。不同的時代,都有其對應的經濟學派和法律規範。如今,檢討、改革網路巨擘壟斷市場的發展一波又一波,臺灣在此全球浪潮上,正值數位發展的新局,不應固守傳統,可以大步前進。

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