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財團法人海峽交流基金會

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解讀中國大陸十四五規劃◆文/盧俊偉( 臺灣經濟研究院研究員 )

  • 更新日期:110-01-05

中共第十九屆五中全會落幕,外界關注會中提到的「第十四個五年(2021-2025)規劃綱要建議方案(簡稱十四五規劃)及2035年遠景目標,未來將如何牽動其經濟政策走向。首先,在探討相關的政策方案之前,必須先理解其整體政策規劃背後的情境脈絡和對未來戰略企圖的擘劃。本文以下將從十四五規劃提出的背景及考量、政策內涵等面向,協助各界解讀「新習近平經濟學」的內涵。

分析十四五規劃的內容,大抵包括兩條主要策略軸線,一是「提高產業鏈現代化水準」,另一則是「以國內大循環為主體、國內國際雙循環相互促進」。「提高產業鏈現代化水準」的策略主張,可將其視為2015年提出「供給側改革」和「中國製造2025」等主張的延續相承。相較之下,擴大內需和雙循環論則是因應當前新的內外形勢所提出的重點策略。

十四五規劃的背景及考量

從本質上來看,中國大陸經濟面臨的挑戰難題是疊加的,在美中經貿還沒出現衝突的逆風之前,中國大陸經濟面對的主要矛盾是內部拉動經濟成長的動力結構問題,也就是依靠大量資金及低廉勞動力投入來驅動經濟的模式,顯然不足以支撐中國大陸躍升為先進經濟體,因此必須積極朝向創新型經濟體轉型,進一步提高生產力,這也是當初2015年時中國大陸推出供給側改革及中國製造2025等政策的考量。

就在中國大陸力圖改革供給端的產業創新問題時,2017年川普就任美國總統之後,美中經貿關係趨於緊張,「中國製造2025」成為美中經貿角力的敏感詞彙,對於中國大陸經濟的挑戰課題無異是雪上加霜。因美國對中國大陸實施提高關稅、管制高科技技術及產品輸出等措施,使得中國大陸所進行的供給端產業創新工作面臨全新的外部情勢風險,也就是在產業創新轉型尚未成功之前,現有的產業生產活動就因為美國政策,而面臨技術來源斷鏈、產業缺單停工,以及產業生產基地外移等立即性的風險。

影響所及,GDP組成中的民間投資項立刻受到劇烈衝擊,大量失業問題及衍生的民間消費動能萎縮等系統性的連鎖效應隨之而來,迫使中國大陸面對經濟問題的處理不再只能關注供給端的產業創新,而必須處理更大範圍和層次的經濟系統問題,重新定位新的經濟發展戰略,這也就是前述十四五規劃提出「以國內大循環為主體、國內國際雙循環相互促進」的考量緣由。不論是此次的中共五中全會,或是在此之前的習近平公開重要談話,都不斷提到要加快形成以國內大循環為主體、國內國際雙循環相互促進的發展戰略。

十四五規劃的政策內涵解析

觀察十四五規劃的最重要主軸是「以國內大循環為主體的內外雙循環」,意味著未來5年中國大陸的經濟工作重點,將主要著重在內外需的相互聯通及促進上。

先從「以國內大循環為主體」的擴大內需來看,擴大內需的方法不外乎刺激民間消費、增加國內投資、增加政府財政支出、發展產業進口替代等途徑。進一步分析,民間消費與就業、薪資成長等因素息息相關;就業機會與整體經濟景氣表現有關,而薪資所得能否成長,關鍵則取決於生產力能多大程度獲得提升,這涉及了產業創新、發展現代服務業等推動工作,因此,問題的本質還是回到了產業面。

十四五規劃要在五年內產生明顯的擴大內需效果,或者達到「國內大循環」的目標,最重要的關鍵策略是,在政府財政支出上增加對新型基礎設施建設(簡稱新基建)的投資,並且透過自主創新來發展進口替代產業,以此帶動民間投資及提升生產力。而內需之所以要能夠形成「國內大循環」,就意味著新基建與產業自主創新兩者之間要能夠支持形成一個新的產業生態循環。

在美國對中國大陸實施高關稅及高科技輸出管制等措施下,十四五規劃已提出,中國大陸將力圖透過自主創新及產業進口替代,發展戰略性新興產業,如半導體、新一代通訊技術、新材料、生物技術、高端裝備製造業、新能源、新能源汽車、綠色環保、航空航天、海洋裝備等,以「提高產業鏈現代化水準」。而過去中國大陸要發展戰略性新興產業,多半仰賴外國先進的產業技術,並且以中國大陸廣大市場作為誘因,實施「以市場換技術」的策略。

產業自主創新 以市場練技術

在歐美各國逐漸限縮輸出高科技技術及產品給中國大陸的情勢下,中國大陸除了延續過往的「以市場換技術」基調,宣誓更大幅度改革開放來吸引外資之外,也開始透過內需市場來支持中國產業的自主創新,企圖「以市場練技術」。內需市場要能夠支持其產業自主創新,關鍵在於政府投資的基礎建設,一方面要能夠支持甚至帶動產業創新,另一方面透過新型態基礎建設的布建,打造產業的垂直應用場域,刺激產業創新應用的終端需求出現。

過去中國大陸有關基礎建設的財政支出,主要以增加鐵路、公路、機場(俗稱鐵公機)等傳統基礎建設為主,但實際效果顯示,對於帶動民間企業投資及整體經濟的邊際效果已呈現遞減。目前中國大陸對於基礎建設的財政支出,已開始關注加上「科技」面向的新基建,包含5G、人工智慧、大數據、工業網路、特高壓、新能源汽車與軌道交通等七大領域。

「新基建」概念首見於2018年底中國大陸「中央經濟會議」,2020年4月下旬,由中國大陸國家發展和改革委員會(發改委)首次定義「新基建」範疇,並確立「新基建」的三大發展方向、七大產業領域與四大戰略意義;「新基建」也成為十四五規劃中的重要項目之一。從新基建的推動內涵來看,以及進一步刺激終端應用需求,達成「以(內需)市場練技術」。

透過在中國大陸內需市場完成概念驗證(Proof-of-Concept, POC)、服務驗證(Proof-of-Service, POS)、商業驗證(Proof-of-Business, POB)之後,未來將可進一步輸出海外(尤其是「一帶一路」相關國家),達到「國內國際雙循環相互促進」的目標。國際產業競爭上有一個通俗的概念是「一流企業定標準,二流企業做技術,三流企業賣產品」,由於目前新興產業領域的技術創新速度相當快,全球科技標準仍處於制定階段,中國大陸為了掌握全球產業標準和競爭力的話語權,積極推動「中國標準2035」,這也成為十四五規劃的重要推動策略之一。

「中國標準2035」冀擠身強國

相較於「中國製造2025」強調製造業的關鍵技術研發,「中國標準2035」則是更往上進階,企圖透過掌握國際產業標準制定,打造國際級一流企業,使中國大陸躋身製造強國之列。2020年3月,中國大陸發布了「2020年全國標準化工作要點」,針對中國大陸內需市場已逐步發展起來的新興產業領域,如5G、區塊鏈、物聯網、雲端服務、大數據、人工智慧、智慧城市等,開始著手推動全國一致化的產業標準制定;同時,2019年中國大陸也已完成了「一帶一路」共建國家標準資訊平臺,後續將透過中國企業參與「一帶一路」國家的各項基礎建設及產業鏈合作,將中國大陸的行業技術標準輸出,爭取中國大陸企業未來在這些國家的產業領導優勢。

雙循環難度不低 變數多

以外部客觀情勢來評估十四五規劃所提出的「國內大循環、國內國際雙循環相互促進」兩條策略軸線,坦白說,要驅動國內經濟系統形成大循環,並且國內外兩大系統之間還必須相互聯動促進,執行面的難度不低。首先,「以國內大循環為主體」的策略必須先突破現有面臨的複雜課題,包括人口紅利消失、產業供應鏈外移、產業自力更生的自主創新能否成功等等,皆是短期必須克服的挑戰。

其次,國內及國際兩大系統要能達到聯動促進、形成雙循環,則涉及到人才、資金(金融)、產業技術研發和標準規格等各種經濟要素的國內外接軌問題,這部分不僅牽涉到內部制度改革的長期結構性課題(例如人民幣國際化連動其國內金融制度改革的議題),同時也觸及敏感的地緣政治經濟競合關係(例如中國的一帶一路VS.美歐的印太戰略),要形成內外雙循環,恐怕得面臨更複雜的變數。綜合而言,政策願景擘劃雖然重要,但政策能否實際執行到位才是關鍵;未來五年之後能否如期達成十四五規劃提出的內外雙循環目標?各界可以在未來幾年的執行過程中,觀察上述諸項課題的突破情況,作為動態檢視判斷的依據。

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