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財團法人海峽交流基金會

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專訪邱進益談兩岸和平協議問題 文/黃國樑

  • 更新日期:109-10-16

前海基會秘書長邱進益先生於今年七月在大陸杭州舉辦的「兩岸關係論壇」中,提出了兩岸不論是官方或民間迄今以來第一份「和平協議」的草案,引起了各方矚目,特別是中國大陸學者的重視。本刊因此特別訪問了邱進益先生,就他提出的草案內容進行闡述,並且同時對提出這份草案的思維背景,細膩而完整地敘明,做為兩岸關係發展歷程上一個重要的紀錄。
  兩岸官方或學界都分別提出過簽署和平協議或建立和平架構的概念與構想,但從未有人試圖真正提出一份草案,邱進益所提的堪稱是第一份兩岸「中程協議」。他謙稱是拋磚引玉,請各方建議充實。
  對於今年我在杭州提出的這份「和平協議」草案,我想分成兩部分來說,一談為什麼會有這個東西,也就是我的心路歷程,二談這個東西是什麼,想法是什麼。
  第一,坦白講,我是和平主義者,反對戰爭,這也是為什麼年輕時我會投身外交事業的背景。同時,後冷戰時代對抗已經終結,在這種情況下,兩岸絕對沒有理由採取戰爭的方式來解決彼此之間的問題,這是基本概念,是我要鼓吹的,我希望大家都能認同,如果兩岸都能認同,兩岸就可以祈求和平了。
  第二,我看到二次戰後有四個所謂分裂的國家,台灣和大陸、南北韓、南北越、東西德四個,其中越南在一九七五年用戰爭的手段統一了,越戰死傷無數,更不用講長期戰爭對越南百姓的煎熬、災難。而東西德呢,和平統一了,儘管東西德的時空背景與台灣、大陸,不能相比,但我很清楚,如果目標最終是走向統一,我希望能採取東西德的精神,換句話說,要統一就要走向「和平統一」。

德國是分裂國家中唯一一個和平統一成功的例子

  我在一九七四到七六年曾在德國工作兩年多,那時我親眼目睹兩德之間關係如何逐漸拉近。兩德統一有其國際的因素,但不管如何,東德與西德在一九七二年簽署了「基礎條約」,從這個基礎條約出發,短短七、八年的功夫,兩德就簽署了一百七十多個協定,包括經濟、文化、環保、農業各方面。換句話說,把兩德的距離與意識形態逐漸拉近,以後的發展是,兩德合組了奧運代表團,而且兩德都同意參加聯合國,成為聯合國的會員,一直到一九九○年柏林圍牆倒塌,自然就統一了。
  這四個分裂國家中,德國是唯一一個和平統一成功的例子,我認為應採取兩德和諧的精神處理兩岸關係。一九七二年的基礎條約產生很巨大的影響,因此我認為海峽兩岸也應訂定類似基礎條約這樣的東西,稱之為「和平協議」或「終止敵對的協議」。
  一九九二年五月十日,在師範大學的一個兩岸關係論壇上,我以總統府副秘書長的身分應邀參加,當時我提出完全是以個人身分、研究兩岸關係人士的身分,提出兩岸應簽定和平協議。記得我當時提出三點意見,一是兩岸簽署和平協議,一個是利用台灣的經驗與財力協助大陸發展幾件東西,包括浦東計畫與長江三峽的計畫,以及東北圖們江的開發計畫,當時就是表達台灣的善意,儘可能提供經驗財力協助大陸這幾項計畫。第三就是呼籲台灣成立一個類似美國的和平團的機構,大量向大陸選送各樣的人才,文化的、教師、醫生、護士,都可以去做,使兩岸有比較和平的環境。
  這樣的提議當然在台灣引起了轟動,大陸方面也加以研究,但是很不幸的,大約在三個月以後,那時候的中共國家主席楊尚昆,同時也是大陸對台工作小組組長,在接見泰國華僑團的時候,公開宣布兩岸簽署和平協議不可行,因為那是國跟國的關係,這個政策宣示一拍板之後,大陸也沒有人再敢提了。一直到今年七月杭州舉辦兩岸論壇,主題是兩岸關係和平發展,這是第一次有兩岸論壇把和平合作、和平發展當做主題。

兩岸「和平協議」提出的思考方向與背景
 
  「和平發展」是胡錦濤拍板的政策,我覺得這是一個相當好的機會,經過思考,我就草擬了這份和平協議草案。另一個考量是,因為胡錦濤的任期還有四年,這四年跟我們新政府馬英九總統的任期很契合,既然胡錦濤已決定要和平發展,我們是否也應呼應一下?呼應他的主張與政策。而想到如何呼應時,就自然想到和平發展有沒有一個架構?這也同時是回應美國一些學者主張兩岸應訂定中程協議的主張。
  因此,兩岸和平發展應該有一個架構,而這個架構應該像是美國部分學者所說的中程協議。這就是我提出和平合作協議,思考的方向與背景。
  要提出這樣的東西很不容易,要考慮到很多方面,因為兩岸還有很多政治圖騰沒有辦法突破,因此我這樣的和平協議,就以中性的字樣與語態來表達,希望雙方都可以接受。
  第二,草案的內容分為前言與條文兩個部分,這是一般條約的形式。
  我使用的名詞非常中性,協議名稱就叫「台灣海峽兩岸和平合作協議」,不是「台灣當局對大陸當局」,不是「中華民國政府對中華人民共和國政府」,也不是「台灣對大陸」,就叫「台灣海峽兩岸」,這是中性的用語。前言共分三段,第一段敘述歷史的事實,說明為什麼會有台灣海峽兩岸,就是「中國大陸與台灣因為台灣海峽而分隔為兩岸,而兩岸的人民本是同文同種,淵自中華民族」。
  這一段文字是呼應馬英九總統的主張,現在大陸方面也可以接受。但兩岸「政治上卻分隔了百年」,為什麼?因為「前五十年滿清政府腐敗,將台灣割讓給日本,致使台灣人民受異族統治,備受煎熬」,這就是台灣的歷史,這不是台灣的錯,要有所了解。「後五十年是因國共內戰,國民黨政府失敗,自大陸撤至台灣,兩岸人民自此分別由不同的政權統治,以迄於今」。這是歷史的事實,也說明為什麼兩岸還不能統一的原因。這裡還點出了,兩岸是由「不同的政權」分別統治,這點非常重要,因為有兩個政權,不管你是兩個國家或兩個人民,怎麼樣生活,但兩個政權是存在的。如果不能承認這個政權,如何簽這個協議?這是不可能的事。因此兩岸由不同政權分別統治,既是歷史事實,也點出問題癥結所在。
  第二段,「大陸與台灣,自歷史、地理、文化、血緣上言,其關係本屬密不可分。加以連年來之經濟交流、人民互訪,其關係更形綿密而至互倚互存,合則兩利、分則兩敗之境地」。「際此全球追求和平合作,以替代衝突與對抗之時,兩岸斷無再堅持敵對,走向戰爭以致禍延子孫之理」,說的就是和平的精神,「是故,和平合作,自應成為兩岸當局與人民共同追求之目標」。這裡,我認為和平合作不只是兩岸當局應追求的目標,也是兩岸人民應共同追求的目標。

「協議」落實馬總統的大陸政策

  第三段,我是用文字落實了馬英九總統的政策,「鑒此,大陸當局堅定承諾,兩岸關係未來之發展,所倚仗者為和平手段而非武力」。這是有意涵的,在文字的用詞上不是很強烈,但只要對方堅定地承諾,用的是和平手段,不是武力,換句話說,「不武」就是基本條件。
  因為大陸承諾不武了,所以「台灣當局亦相對堅定承諾,在維持兩岸和平之形勢下,絕不從事任何分離之行動」。這一點大陸學者有意見,說「不從事任何分離之行動」指的是什麼?我說,很簡單,這就是「不獨」,我對大陸學者說,如果你們覺得要寫得很清楚,可以改成只要大陸承諾不使用武力,台灣即承諾不從事任何獨立的行動。
  這裡已經體現了馬英九總統的「不武、不獨」,但有一點不一樣,就是馬總統說「不統」,我認為「不統」似乎把話說死了,沒有什麼必要。因此我把它活性化,認為「兩岸從此終止敵對,相互合作,和平攜手,共同追求未來」。共同追求未來就意謂對未來的走向是開放的,也可以統一,也可以如何如何,就是共同追求未來。
  這三段文字,從歷史事實到凸出目前兩岸政權,說明合則兩利、分則兩敗,再說到絕不能走向戰爭,一方不武,一方不獨,然後共同走向未來。在邏輯上已算是滿完整的了。
  條文的部分。第一條「大陸當局承諾於本協議生效後一年內,撤除其針對台灣之各項飛彈部署,並由公正之第三者如新加坡加以檢視」。這也是呼應馬總統的訴求,要求對岸撤飛彈,才能談和平協議。從軍事觀點看,雖然撤飛彈是沒有意義的,因為大陸的飛彈可能不只是針對台灣,也可能是對日本等國,且撤走隨時可以移回。但馬英九已如此提出,不擺進去這段文字似乎不行。惟只要求撤除針對台灣的飛彈,其餘如在東北等地針對其他國家的飛彈則並未要求撤除。而如何知道有撤除要有一個第三者檢視,文字中納入新加坡是因為新加坡的星光部隊在台灣訓練,新加坡提出的檢視報告,應值得台灣信任。對此大陸學者認為,跑出一個第三國,似乎凸顯了國與國的關係,我向對方回應,如果把新加坡視為大中華家族的成員,就無所謂了。除要求大陸撤飛彈外,還要求他不再舉行各項針對性的軍事演習,而台灣則從大陸撤飛彈的次年起,「不再舉行年度漢光演習並檢討相應的軍事設施,包括金馬撤軍並建立金廈和平實驗區」。漢光演習也是針對性的,因此不再舉行。而金馬撤軍與金廈和平實驗區則是有助於建立兩岸軍事互信機制。
  第二條內容很有意思,「雙方同意在本協議有效期間內,合力維護其在各自統治下或有主權主張之中國領土主權並協力對抗第三方」。這主要是處理類似釣魚台群島、太平島、西沙群島等有其他國家也宣示主權的領土,兩岸要協力對抗第三方,這是從大中國的概念底下出發,且維護主權是雙方的責任。                                              
  前兩條是軍事範疇,第三至五條則是經濟議題。第三條要求在本協議生效後一年內,大陸要與台灣談判並簽署台商投資大陸保障協定,以及更緊密經濟合作協定,這是對台灣有好處的。第四條是台灣要在生效後一年之內與大陸完成三通的談判並簽署協議。不過由於三通已經在談了,因此有可能在兩岸談成和平協議前就已先行完成。第五條則是規定雙方要在本協議的有效期間內談判建立共同市場。本協議有效期間三十年,換句話說,兩岸應在三十年的時間之內建立一個共同市場,這對台灣經濟應有幫助。
  第六條也是富含深意的,條文內容是「本於主權共享之認知並為協助台灣擴大其國際參與,大陸當局承諾於本協議生效後兩年內,積極協助台灣初步以台澎金馬區域名稱成為聯合國觀察員,並協助其加入聯合國轄下之各專門機構與組織」。

主權共享了,大陸就應可「振振有詞」協助台灣擴大國際參與。

  什麼是「主權共享」?因為我們所訴求的主權包括大陸,大陸訴求的主權包括台灣,但大陸既不統治台灣,台灣也不統治大陸,所以在一個中國的主權之下,就包括了大陸與台灣兩個部分。沒有台灣,大陸的主權訴求就不完整,而台灣雖小,但做為中國主權底下之一部分,就可要求與大陸共享中國的主權。主權共享了,大陸就應可「振振有詞」協助台灣擴大國際參與。因此條文中就要求大陸在兩年內協助台灣成為聯合國觀察員。這並不影響主權,因為觀察員並不是正式會員,當然對台灣或許委屈,但這只是「初步」,當成為聯合國觀察員後,各種資訊都可獲取;加入各專門機構組織,如世界衛生組織、航空組織、氣象、海事等各機構後,都可相當程度地參與。坦白講,台灣要加入聯合國的各專門機構,沒有中共點頭是不可能的。所以雖然委屈一點,但第一步假如我們可以參與的話,我們的國際空間就豁然開朗。
  第七條也是關於外交,就是雙方都同意外交休兵,在國際上攜手合作,促進世界和平。「休兵」的名詞或許有爭議,文字可以再斟酌,意義就是雙方不要再在國際上爭鬥了。
  接下的這一條很有意義,就是「雙方同意在本協議生效後一年內,分別在台北及北京設立官方機構,其名稱定為《北京常駐台北代表團》 (Perminent Mission of Beijing inTaipei)及《台北常駐北京代表團》(Perminent Missionof Taipei in Beijing),以後視情勢發展,而再更名」。
  其實這是過去國統綱領裡中程階段要做的事情,而互設機構的名稱,我所用的北京與台北都是地名,並不是中華人民共和國常駐中華民國代表團,否則那就是兩個國家的關係,因此以客觀中性的名詞,用北京與台北表述;以後關係好了,也可以改用其他名字。就像美國駐台機構是AIT(美國在台協會),以現在美台關係,其實應該可以改名了。
  第九條就是凸顯這個協議是一個中程協議,因此訂出協議的有效期限是三十年。第十條則是一個非常重要的程序條款,規定協議「由雙方合憲的領導人簽署後,應經雙方各自之民意機關予以批准」。但「台灣方面因情況特殊,並應經公民投票同意之」。因此,以中國國民黨的領導人與中國共產黨的領導人簽署是不行的。以這條款言,就是必須要由馬英九與胡錦濤簽署,不但是簽署,還要依條約的程序,要送國會同意,國會要把關,因此各自送他們的人代會與我們的立法院同意。但我的設想是,還要經公民投票,因為這麼大的事情,如果沒有經公民投票是不可行的。
  有大陸學者表示這個程序問題可由台灣自己內部處理,不必寫進條文,但我認為不可,我堅持要把這段寫進去,對台灣的老百姓才有交代,同時也告訴大陸方面,這件事情一定非得經過二千三百萬人民同意不可。
  第十一條就是按條約的格式,「協議於經完備於第十條所訂之程序,並互換批准書後,隔日生效」。必須要有互換批准書的程序,就是要立法院同意且經公民投票通過後,再互換批准書才生效。
  「協議」整個架構包括軍事互信、國際空間與經濟前景。但大陸的學者認為這個協議草案太前衛,主張應先易後難,先經後政。但我認為,如果考慮雙方在四年之內要有一個和平架構,時間已經不多了,雙方如果要談和平協議,起碼為時兩年,談完之後還有許多程序要完成,雙方要國會同意,還要投票,這可能要花掉一年,如此就已經三年了,生效之後還有彼此之間一年內、兩年內要做的事情,那已經是四年以後的事,因此時間已不是很早,因此我建議應該可以開始進行。當然這草案只是初稿,各方可把它加以充實。

「台灣海峽兩岸和平合作協議」草案  邱進益
  第一條 大陸當局承諾於本協議生效一年內,撤除其針對台灣之各項飛彈佈署,並由公正之第三者如新加坡加以檢視。此後亦不再舉行針對性之大規模軍事演習。台灣當局則於大陸飛彈撤除後,次年起即不再舉行年度漢光演習並檢討其相應之軍事設施。
  第二條 雙方同意在本協議有效期間內,合力維護其在各自統治下或有主權主張之中國領土主權並協力對抗第三國。
  第三條 大陸當局承諾於本協議生效後一年內與台灣當局談判並簽訂台商投資大陸之保障協定以及更緊密經濟合作協定。   
  第四條 台灣當局承諾於本協議生效後一年與大陸當局完成三通之談判並簽署協議。
  第五條 雙方同意在本協議有效期間內,談判建立共同市場。
  第六條 本於主權共享之認知,並為協助台灣擴大其國際參與,大陸當局承諾於本協議生效後兩年內,積極協助台灣初步以台澎金馬區域(Taiwan,Penhu,Kinmen&Matzu Area,簡稱TPKMA或Chinese Taipei)名稱,成為聯合國觀察員,並協助其加入聯合國轄下之各專門機關及組織。
  第七條 雙方亦同意外交休兵,並在國際上共同攜手合作,促進世界和平。
  第八條 雙方同意於本協議生效後一年內,分別在台北及北京設立官方機構,其名稱定為「北京常駐台北代表團」(Permanent Mission of Beijing in Taipei)及「台北常駐北京代表團」(Permanent Mission of Taipei in Beijing),以後視情勢發展,而再更名。
  第九條 本協議有效期間為三十年。
  第十條 本協議由雙方同意合憲之領導人簽署後,應經雙方各自之民意機關予以批准。台灣方面,因情況特殊,並應經公民投票同意之。
  第十一條 本協議於經完備於第十條所訂之程序,並互換批准書後,隔日生效。〈本文刊於97年10月「交流」雜誌第101期〉

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