兩岸經濟協議：機會與威脅的政治經濟分析

一、前言：全球化、自由化與再管制
自從一九八○年代之後，全球化與自由化便成為國際政治經濟學當中探討的重要議題。一個國家面對全球化的大趨勢，應該要採取自由化的開放措施，抑或是封閉化的管制措施，自由化還是管制化，儼然成為國際政治經濟學理論爭辯的兩種不同路線。過度自由化會傷害國內弱勢產業的發展，而過度管制化也會影響產業的國際競爭力，一個國家該如何從自由化與管制化取得平衡的政策呢？一九九八年Steven Vogel提出「再管制」（re-regulation）這項概念，便是嘗試為國家面臨全球化的競爭，提出兩全其美的作法。
所謂「再管制」有四項概念，首先，它認為沒有一項經濟政策是完美的，每項自由化措施都是隱含著機會與威脅，而政府的功能便是要趨吉避凶，讓機會極大化、威脅極小化。其次，「再管制」並不是全面性的自由化，而是政府依照國內產業的性質異同，採取不同的開放或管制措施，來取得國家最大的利益。第三，面對外國產業的進入，政府更應該強化法令制度的健全性，塑造一個公平競爭的市場機制。最後，關於國內產業的衝擊，政府應該要積極輔導進行產業升級，以提升國內產業的國際競爭力。
從Steven Vogel的「再管制」概念中，我們可以發現，面對全球化、自由化的開放浪潮，沒有一個國家能夠完全封鎖自己，斷絕與外界的往來，尤其是以外貿出口為主體的台灣。最重要的是，政府要如何利用自由化的開放措施，降低自由化的產業衝擊，以及爭取國家最大的經濟利益，目前兩岸所要簽署的「經濟合作架構協議」（ECFA）便是這種概念下的重要產物。

二、簽署ECFA的國內政經效益
從二○○○年以來，整個國際經濟環境產生相當大的轉變。首先，是東亞區域經濟整合的方興未艾。二○一○年中國－東協自由貿易協定成形，二○一二年東協加三架構也將正式確立，而在這兩個區域多邊自由貿易協定當中，台灣都被排除在外。東亞市場加上歐盟、美國佔我國出口比例的八十九％以上，台灣無法參與東亞區域整合，這將會大大減弱我國產品出口到這些地區的競爭力。
其次，是中國大陸與韓國經濟的崛起。中國大陸是我國最大的對外貿易市場，韓國則是我國最主要的市場競爭者。二○○二年之後，韓國成功地利用中國市場為跳板，將品牌與市場拓展到全世界，反觀我國卻逐漸成為亞洲四小龍之末。而中國大陸在二○○八年全球金融危機之後，經濟成長更是全球一枝獨秀，今年更將超越日本，成為全球第二大經濟體。反觀我國，卻遲遲無法全面進入大陸市場。
因此，我國與大陸簽署「經濟合作架構協議」主要有以下三項目的：首先，是避免在這波東亞區域整合下「被邊緣化」。目前在東亞國家當中，只有台灣與北韓尚未與東亞國家簽署任何自由貿易協定，這對我國的對外貿易產生相當大的衝擊與影響。透過ECFA這項協議，讓我國產品出口到大陸及東南亞市場，可以和他國一樣享受優惠的關稅待遇，而與日本、韓國及東協國家站在相同的競爭地位。
其次，是從過去以來，我國若欲與世界其他國家簽署雙邊自由貿易協定，他國明知與台灣簽署自由貿易協定有利於雙邊經貿發展，但都因忌憚大陸的態度而遲遲無法簽署。兩岸簽署ECFA之後，大陸將不會再反對我國與他國簽署FTA，這將可以積極推動台灣經貿的「國際化」，並能進一步取得進入國際市場的門票，而與日本、美國及東南亞國家簽署雙邊或多邊的自由貿易協定，同時讓台灣融入國際經貿體系，成為東亞經貿的重要平台。
最後，是促進兩岸經貿關係的「正常化」。中國大陸近年來經濟快速成長，內需消費越來越強勁，受限於兩岸經貿現況，台灣企業無法與日韓企業競爭，來分享中國內需市場的大餅，這使得台灣企業的對外發展受到相當大的限制。與大陸簽署ECFA之後，不但可以促進兩岸經貿關係正常化，更可以讓台灣企業將中國市場作為拓展全球市場的重要跳板，同時也讓台灣成為全球進入中國市場的重要窗口。

三、簽署ECFA的國際政經效益
二○○八年在世界金融危機的衝擊下，美國市場需求大幅減少，但是大陸市場卻逆勢大幅成長，這讓中國大陸市場逐漸成為世界各國的兵家必爭之地。大陸市場對於日本企業來說，其重要性有多大呢？舉例來說，從二○○七年七月次貸危機爆發之後，日本對美國的出口便一直持續下滑，但是對中國大陸市場的出口卻持續上揚。因此，到了二○○八年七月，中國便順勢取代美國，成為日本最大的海外出口市場。
在韓國方面，韓國大企業從一九九八年開始進入中國市場，韓國在前十年對大陸投資是以製造業為主體，以歐美等海外市場為主力。但是到了二○○八年之後，卻改以服務業及流通業為大宗，同時以中國內地市場為主力。例如，韓國第五大集團樂天企業，便積極收購搶灘中國大陸零售業，希望在二○一二年之前擠入中國前十大超市。
在日本與韓國都逐漸以大陸為主要市場之後，兩岸若簽署ECFA，自然會對日、韓產業產生相當大的衝擊效應，尤其是韓國為我國最主要的海外市場競爭者，其憂心更是甚於日本。特別是今年以來，大陸採購團多次到台灣大型採購，間接衝擊韓國產業在中國市場的市佔率。面對這種情勢，韓國政府擬定FTA戰略，以加快與他國簽署雙邊自由貿易協定來因應，例如去年與歐盟簽署韓國—歐盟FTA，並將與中國簽署雙邊FTA。
日本方面，日本是我國最重要的技術來源國，台灣許多企業都與日本企業簽訂雙邊技術合作。兩岸簽署ECFA，日本擔心關鍵性技術經由台灣流入中國大陸，因此日本希望在兩岸簽署ECFA之前，能夠先與台灣簽署台日投資保障協定，以維護日本企業的權益。

四、如何趨吉避凶：簽署ECFA的潛在威脅
依照國際政治經濟學的概念，一個國家對外開放必定充滿著機會與威脅。現今兩岸簽署經濟合作架構協議，國內討論最多的，便是這項協議對台灣產業的衝擊，對國內農業發展的影響，以及台灣對大陸市場的依賴。
首先，是對國內弱勢產業的立即性衝擊。其實目前兩岸擬簽署的經濟合作架構協議，只是一項架構、綱要與目標，具體的內容都必須等待日後再進行協商。但是，針對目前兩岸所迫切需要進入對方市場才能發展的產業，則可以先以免關稅，或以優惠市場開放的條件來進行協商。至於，會受到市場開放的產業，則由日後雙方的協商，來訂定相關的法律規範。政府也可以在這段時間，進行產業升級與輔導，降低市場開放所帶來的衝擊。由此可見，兩岸簽署經濟合作架構協議，不但不會對國內產業產生立即性的影響，而且可以對我國亟需拓展大陸市場的產業，產生相當大的助益。
其次，是對國內農業發展的影響。從其他國家簽署雙邊或多邊自由貿易協定的談判中，我們可以發現，農產品開放都是一項關鍵性的議題。我方目前與大陸協商的內容當中，並不包含農產品開放的議題，因此不會對國內農產品產生衝擊。自從馬總統於二○○八年五月就任以來，我方並未增加開放大陸任何一項農產品進入台灣，而過去所開放的大陸農產品，都是台灣所沒有生產的農業項目，例如木材或是穀類等產品。因此，兩岸簽署ECFA，不但不會對國內農業產生任何影響，相反地，我國可以在ECFA的協商架構下，與大陸建構兩岸農產品智慧財產權協議，以保護國內農民的權益。
最後，則是兩岸簽署ECFA，是否會造成台灣對大陸市場的極度依賴。自從兩岸開始進行ECFA的協商之後，國內有些民眾認為，兩岸簽署ECFA將會讓台灣進一步港澳化。其實以實質的內容來看，兩岸目前所協商的ECFA，與大陸和香港所簽署的「更緊密的經貿關係安排」（CEPA）是具有很大程度的不同。因為，我方與大陸所協商的ECFA，只是兩岸特殊的經濟架構協議，只規範兩岸經濟合作事宜，而不涉及主權及政治的協商。我方與大陸協商簽署ECFA，其另一重要目的，是希望在和大陸簽署經濟合作協議後，台灣能夠與日本、美國及東南亞國家簽署雙邊或多邊的自由貿易協定。換句話說，兩岸簽署ECFA並非全部，大陸市場也並非台灣出口市場的唯一，但兩岸簽署ECFA，卻是台灣進入世界經濟體系的開端。

五、結論：ECFA—全球化下的最適選擇
以上的討論，我們可以發現，全球化是國家經濟面臨生存一個不可避免的趨勢，這從世界上將近兩百個國家加入世界貿易組織（WTO），可以清楚看出。而最重要的是，政府要在這波浪潮下，如何趨吉避凶爭取國家最大的利益；另外，自由化也是國家經濟面臨最重要的一項課題，這從世界各國簽署兩百四十七個雙邊自由貿易協定（FTA）可以看出端倪。自由化下的市場開放，一方面充滿了機會，一方面也佈滿了威脅，端看政府如何讓機會最大化，讓威脅最小化。
從二○○○年以來，韓國利用中國大陸市場為跳板，不但從金融危機的泥沼當中走出，也成功地將其「現代」及「三星」品牌行銷全世界。反觀台灣在同一個時期，受限於當時政府的政策，讓台灣企業無法在相同的條件上與韓國企業競爭，更讓台灣無法進入東亞區域整合的行列。因此，與大陸簽署兩岸經濟合作架構協議，將是打開台灣當前經濟困境的最佳方式。它不但可以讓台灣企業進入大陸廣大的內需市場，更可以讓台灣充分融入東亞區域的經濟整合，這是台灣的唯一機會。
任何一項的經濟政策都會充滿機會，也佈滿威脅。打開中國大陸的市場，進入東亞經濟整合的行列，可以讓台灣經濟注入一股活水，提升台灣的產業競爭力。但是在另一方面，也會對台灣國內產業產生衝擊，政府面臨這種威脅，早已經訂定好相關的配套措施，例如對於國內弱勢產業不列入早期收穫清單，並積極輔導產業轉型，以降低市場開放的衝擊；其次，建立風險管理機制，對大陸進口商品實施監測機制，並建立兩岸貿易救濟制度；第三，在與大陸簽署ECFA的同時，同步與日本、新加坡及美國協商雙邊自由貿易協定，拓展我外貿空間；最後，啟動貿易自由化產業輔導計畫，對於勞力密集產業爭取延長降稅時間，提供資金協助以及輔導技術升級，利用這波自由化的機會，推動台灣下一波的明星產業。
由此可見，在做好相關的「再管制」配套措施後，兩岸簽署經濟合作架構協議其實是利大於弊，也是我國面對全球化浪潮下的最適選擇，我們應該要勇於開拓台灣經濟成長的另一條道路。