在今年四月的一篇報導中，英國「經濟學人」雜誌指陳大陸的崛起實力直追美國，大有彼等可取而代之的氣勢。根據「經濟學人」估計，二○一○年時大陸在工業生產、能源消耗、出口總量等數據上已超越美國，成為世界第一。而在未來數年，這個情形將更進一步，包括人民幣也已儼然成為美金以外的重要國際貨幣之一。但是「經濟學人」的話鋒隨即一轉，直指大陸的人口快速老化，將成為未來整體發展的隱憂；因為相較於美國人口的持續成長，大陸的人口將在未來逐步萎縮。

在海峽的彼端，台灣社會亦出現類似的問題，受困於新生兒出生率過低、人口數即將負成長，同時掙扎於應當如何對待外來移民（尤其是大陸配偶與學生）的窘境。若是算進香港，其實兩岸三地華人社會都正在經歷程度不一的人口老化過程，對於各自的政治、經濟與社會發展有深遠的影響。

兩岸人口老化的趨勢

大陸自從一九七八年實施一胎化政策後，人口結構開始朝向老齡化發展，所以是人口政策導致的結果。人口老化的過程具備三種特徵：老年人口規模大、人口老化速度快以及未富先老。

首先，大陸老年人口的基數龐大，約占世界老年人口二二‧三％。其次，相較於歐美國家，大陸人口老化的速度相當快。以六十五歲及其以上人口占總人口比例從七％上升到一四％所需的時間為例，在西方國家約為七十年至一百一十五年，但是預估大陸僅需花二十七年就會達到。第三，已開發國家邁入老年化社會時之際，人均ＧＤＰ一般在一萬美元以上；而大陸於二○○○年進入老年化社會時，人均ＧＤＰ約為八百五十美元，屬於未富先老，也就是經濟水平尚未達到富裕的目標，人口便已經先老化。

另一方面，自從一九九三年以後，台灣便已進入高齡社會，尤其隨著新生兒出生率逐年下降，以及國民平均餘命的延長，人口老化的現象益發嚴重。根據二○○八年內政部出版的人口政策白皮書，台灣新生兒出生率的下跌並不是最近才出現的情形，從一九六○年代政府倡導家庭計畫開始，人口的成長率便快速下降。從一九五一年每一婦女生育六個以上子女，跌落到一九八四年每一婦女生育兩個子女；一九八六到一九九七年間，生育率尚維持在每一婦女生育一‧七五個兒女，但是減少生育的情形到了晚近更為明顯，二○一○年的情形最為嚴重，每一婦女平均生育不到一個子女，這點世界各國幾乎都瞠乎其後。

這個現象與國人的婚育行為改變相關：適婚年齡的男女性的結婚年齡普遍延後，連帶導致生育第一胎的時間後挪，或是決定不生兒育女。另一方面，飲食營養與醫藥進步，讓國人平均壽命得以逐步提高。生育與死亡的此消彼長，加速了人口的老化速度。

儘管兩岸人口老化的成因不一，這種變化趨勢卻與世界主要工業國家（尤其是東亞）的發展相同。而且除了少數例外，多數國家面臨的都是難以逆轉的老化趨勢。由於老年人口平均壽命的持續增加，唯一能夠改變的只有新生兒出生率。但是經驗顯示，一旦實施過家庭計畫的國家，很少能夠改變新生代國民減少生兒育女的行為傾向。目前西方先進國家中，只有北歐國家、法國等實施有力的家庭政策，以國家福利及公共服務幫助人民承擔照顧責任，新生兒出生率才有明顯回升的情況。包括兩岸在內的東亞國家都缺乏這樣的政策制度基礎，中長期而言勢將面對人口進一步老化的發展，造成永久的社會影響。

兩岸人口老化現象的經濟影響

人口老化對長期的經濟成長有負面影響，除了勞動人口規模縮小造成生產力下降以外，總體的消費力道也將減弱。經濟學提出的生命週期模型假定人的一生分為工作期和退休期，在工作期收入大於消費，產生儲蓄；在退休期沒有工作收入，提取儲蓄。因此，老年人口比重上升，儲蓄率將下降。而一個國家儲蓄率太低，會不利於資本累積來促進經濟成長。

大陸目前仍處於人口紅利時期，從一九九○年起至二○三二年之間，總扶養比不超過五○％，此階段勞動力資源相對豐富、社會負擔較輕，但是這個優勢正在逐步喪失。一個指標現象便是近年來沿海地區出現的缺工潮，而且這個情形在經濟復甦的時期更加明顯。大陸學者的研究都指出：一方面是第二代農民工的打工期望改變，不再願意無條件接受低廉的勞動條件；另一方面更深層的原因則是農村勞動力的縮減，反映在新增勞動力的數量下降。中國社會科學院預估到二○一五年，大陸適齡工作人口達到巔峰後將開始回落，意味著沿海地區缺工潮會成為長期的現象，迫使地方政府與廠商必須進行產業轉型因應。

台灣人口老化的影響更為直接。根據人口學家的推估，台灣人口到了二○一八年就達到零成長的門檻，此後便開始負成長。目前首先出現的後果是學齡兒童數目減少，使得幼兒園與國民小學開始減班，這個情形在未來數年將向上延伸至大專院校，形成高等教育發展的隱憂。政務委員薛承泰便指出到了二○二五年，將有近四成的大專院校因招生困難而面臨營運困境。這也表示屆時的大專畢業生數量將逐年下降，也代表勞動力供給與潛在消費人口的萎縮，勢將影響整體經濟體的成長，進而影響政府的稅收，成為國家發展的絆腳石。

影響福利資源分配

人口老化影響最深的社會層面是福利資源的分配。現代福利制度隱含世代契約的精神：透過福利制度的各項現金轉移支付、服務輸送、保險費收支設計，勞動人口世代付出勞務與所得支持著幼齡與高齡的世代，並且預期等到屆臨退休年齡而退出勞動市場時，同樣能夠獲得下一工作世代的同等支持。

就此而言，人口老化將影響世代間資源分配，具體浮現在養老與醫療保險體系日益沉重的財務負擔。就資金籌集方式而言，愈來愈多開始接受年金給付的退休人口，將迫使籌資方式從隨收隨付制轉換成部分積累制或完全積累制，也就是減少公共年金的給付，同時強化個人負擔自己老年經濟安全的責任。如果要保持一定水準的年金替代率，保險費率將持續上升。世界銀行預測大陸如果不改變現行的社會保險隨收隨付制度，到二○三○年的年金支出占薪資總額比例將達到二○％至二五％，凸顯出新生代勞工的保費負擔壓力。

台灣的情形也不遑多讓，各項年金保險的財務精算，已經預警未來即將面對的龐大財務缺口，尤其是勞工保險的財務給付能力，更成為近日社會大眾關心的議題，也促使政府宣示將通盤檢討各個年金保險的制度缺陷。但是無論提出哪種改革版本，例如提高保費並降低給付，或是由政府財政保證最後的給付，未來世代的負擔加重都將是無可迴避的結果。

其次，龐大的老年人口將增加醫療照護成本以及養老保險支出。兩岸更為堪慮的情形是尚在建構完整的醫療照顧及養老體系，無法及時因應老化人口的需求。特別是大陸的城鎮及農村的老年社會福利資源分配仍然相當不平均，養老保險呈現制度零散的狀態，不同職業類別、不同身分、甚至是不同戶口的群體享受待遇不等、覆蓋率不同的保險項目，不同地區水準不一的年金替代率更是保險項目難以整合的原因。同時，無論在城鎮或農村，醫療費用自付比例都偏高，而且相較於城鎮老年人有覆蓋率較廣的醫療保險，農村老年人更高度依賴家庭子女扶養。

台灣雖然已經建立起相對完整的年金與健保體系，比較能夠提供老年經濟安全與醫療資源，但是這些制度都面臨財務不健全而必須改革的壓力，而且老年照顧的制度建設仍有待努力。政府雖然已經規劃實施長期照護保險，卻顧慮財政負擔遲遲沒有定案；加上老年照顧的服務資源並不完善，城鄉之間的照顧資源差異遲未解決，尚難在制度上提供優質的老年照顧服務。

世代正義面臨考驗

人口老化勢必影響到世代間資源的分配，進而引發世代正義的問題，可以預見將成為重要的政治議題。在實施民主政治的台灣，這點將更明顯：各項社會保險的沉重財政負擔，加上龐大老年人口的照顧需要，這些終將落在未來工作世代的肩頭上。福利刪減的改革政治將是艱難的工程，除了牽涉到不同職業群體的利益分配，更緊要的是牽動不同世代之間的負荷與待遇平衡問題。

另一方面，目前仍然實施一黨專政的大陸，或許不會出現像台灣一般的多元利益政治生態，卻同樣必須面對人口老化趨勢所帶來的社會改革壓力。一胎化下的家庭養老育兒照顧的功能已然弱化，加上老年人口增加形成的養老醫療需求，都將催促國家建立起堅實的社會安全網。這點對於大陸農村尤其重要，因為傳統農村家庭的功能已經式微，由於父母外出打工的農村留守兒童多達數千萬，加上新生代農民工渴望成為城鎮居民，不見得願意回去農村原鄉生活，這些因素都將考驗大陸政府提供農村社會照顧資源的能力。

改變國家發展優先順序

在此同時，人口老化也改變了國家發展的優先順序，兩岸都可以觀察到社會政策與家庭政策的功能強化。台灣在這幾年已經開始加強育兒津貼與親職假的推動，長期照護保險已在規劃之中，同時也思考著托育責任公共化的政策方向。 大陸官方的一胎化政策雖然還沒有鬆動的跡象，呼籲改變計劃生育思維的聲音卻已此起彼落。在一些沿海地區，地方政府也進行試點放寬生育的限制。例如目前許多地方已經允許雙方都是獨生子女的夫妻可以生育第二胎，廣東省已經考慮放寬至單方為獨生子女的夫妻就可以生育第二胎，這些或將預示未來大陸人口政策的轉向。

在這些政策改變的過程中，兩岸社會正逐漸意識到人口老化的表象背後，其實反映出既有社會政策思維與福利制度安排的老化。因此只有從根本上重新思考新的國家發展取向，才能跟上社會結構變遷。這樣或許無法扭轉兩岸人口老化的趨勢，卻能較為妥善因應人口結構轉變所帶來的各種衝擊。