活路外交有效打開經貿大門

文／李正修

前言

我國是以外貿為導向的經濟體，是最重要的經濟命脈。因此，有效開拓對外貿易市場、確保台灣產業的國際競爭力，是政府無法推卸的重要職責。

在經過多年的外交折衝，我國於2002年加入世界貿易組織。原先欲藉此參與多邊自由貿易協定的期待，因多哈回合貿易談判於2005年正式終止而落空；且礙於兩岸關係的僵局，使得我國雙邊自由貿易協定的談判進程也多所受阻，導致我國對外貿易成長速度減緩，落居亞洲之末。

有鑑於此，自從馬英九總統上任以來，即全力推動活路外交，「以務實精神為外交找活路，以『尊嚴、自主、務實、靈活』為原則」，1 並輔以兩岸外交休兵的默契，希望藉由國家形象的重建來打開我國對外經貿的任督二脈。至今成果斐然，國人有目共睹。

簡言之，活路外交不但有效穩固並拓展我國的對外關係，更讓國人重拾信心，有助於我國對外經貿關係的推展。

活路外交的意義與成果

自從我於1971年退出聯合國後，一直以來面臨國際孤立之困境。雖然政府改採「實質外交」來靈活處理涉外事務，但由於兩岸關係遲遲未見突破，連帶影響我國的對外關係。

即使在李登輝及陳水扁兩位前總統的努力之下，我國的外交突破也有限，僅能參與包括亞太經濟合作會議（APEC）及世界貿易組織（WTO）在內的少數重要官方國際組織。

因此，馬總統改採兩岸及外交並進的策略。一方面，他呼籲大陸當局擱置兩岸主權爭議、建立互信互利的溝通管道；並推動兩岸外交休兵，停止雙方互挖邦交國的無謂競爭，希望能儘速建立兩岸在國際社會的良好互動模式。另一方面，馬政府希望以「靈活、務實」的活路外交，尋求有意義的國際參與，希望藉此提昇我國成為「和平締造者」的國際形象。2 美國前國務卿希拉蕊柯林頓甚至在2011年11月公開表示，「美國和台灣的關係重要，台灣是美國在亞太地區重要的安全與經貿夥伴」。

簡單的說，「活路外交／外交休兵」的意涵主要是為了增加台灣在國際社會的生存空間，而希望與對岸達成某種默契，雙方不再繼續此種虛擲金錢、競相拉攏對方邦交國的無聊外交戲碼，最後導致兩敗俱傷，讓投機的國家得利。馬總統曾表示，「由於台灣推動兩岸間的交流，台灣與中國大陸的關係明顯趨向緩和」。更重要的是，國際社會普遍對台灣所扮演的和平締造者角色多所肯定。這正是我們尋求外交突破的良機，也是改善兩岸關係的起點。

截至目前為止，活路外交已獲致豐碩成果。⑴我國人享有免簽證優惠之國家已有139國，國人得以方便地暢遊全世界；⑵「台美貿易暨投資架構協定」恢復協商，有助於我國加入跨太平洋夥伴協定；⑶於2010年取得世界衛生組織大會觀察員資格，使得我國的衛生健康體系與國際連結；⑷於2012年簽署台日投資保障協議和台日開放天空協議，對拓展兩國經貿及旅遊往來有正面幫助。

這些著名例子清楚說明，活路外交近年來確實為我國爭取到前所未有的實質利益，亦提昇我國的國際形象。有人質疑馬總統不必努力就有「奇蹟」出現；3 卻從未深思，活路外交仍需駐外人員的多方努力才能有成就，畢竟外交工作絕對沒有奇蹟，只有一點一滴的累積。

活路外交帶動經貿協議

眾所周知，我國的經濟發展以外貿為主，佔年度GDP的比重逐年增加，至2009年已超過6成。更重要的是，在歐美等國尚未從金融海嘯的重創恢復之前，全球總體經濟成長仍將倚賴新興市場的發展，包括中國大陸、東協及其他新興國家，像是金磚五國、中南美國家等。這對我國而言，既是機會，也是危機，因為這些經濟體一方面是我國目前最主要的出口地區，另一方面又是我國產業的主要競爭對手，其中又以中國大陸及東協對我國的經濟發展最具威脅。4

由此可見，馬政府先兩岸、後外交的策略是正確的，畢竟就算想推動與台灣的雙邊貿易協議談判，各國仍會顧慮中國大陸的反應而躊躇不前。

歷經兩岸協商折衝，台灣與中國大陸於2010年6月簽署劃時代的「兩岸經濟合作架構協議」（Cross-Strait Economic Cooperation Framework Agreement，ECFA），其早期收穫計畫貨品貿易於次年元月開始實施，我國許多產業出口到大陸市場的關稅將逐年降低，進而提昇在大陸市場競爭力。

果不其然，就在ECFA正式生效後，許多國家也陸續表達與我國洽談雙邊自由貿易協議的高度意願，像是印度、菲律賓、紐西蘭，甚至是歐盟等，連日本都蠢蠢欲動。在民進黨執政期間所推動的台灣與新加坡雙邊經濟合作協議也重啟協商，雙方目前已完成文本內容，預期將於今年底或明年初簽訂。

此外，我國也於2009年7月成為世界貿易組織政府採購協定（Government Procurement Agreement，GPA）的正式會員，可爭取40個會員國家約9,603億美元商機。在2011年已有6億美元的採購案，2012年預計超過8億美元。5

我國與美國恢復雙邊貿易暨投資協定的談判，而日本也與我方於去年簽署「雙邊投資自由化、促進及保護合作協議」。

另一對外經貿的重要發展，就是我國與紐西蘭的雙邊貿易協定（ANZTEC）也後發先至，於今年7月完成簽署，成為我國與經濟發達國家的第一個雙邊經貿協議，不僅增加我國工業產品的競爭力，且因紐西蘭是我國進口農產品的主要輸出國，即便國內農業將受到些許影響，但國內龐大消費者將因關稅降低而受惠，像是乳酪、奇異果、蘋果、牛乳等。

此協議另有一指標性意義，那就是紐西蘭已經是跨太平洋夥伴協定（TPP）和東協加澳紐協定的成員國。故台紐雙邊經濟合作協定將成為我國進入這兩個跨國性經貿組織的重要跳板。6

至於與其他國家的經貿洽談亦多有進展，然屆臨完成階段仍有一大段。不論是受限於談判國的牽制、國內產業的壓力或政府本身的談判能力，國人無不高度期待有更多的雙邊經貿協議能為我國打開更寬廣的經貿市場大門。

政府應正視我國經貿競爭力之困境

隨著各區域及雙邊自由貿易協議的興起，我國人應已感受到國際經濟競爭越來越激烈。瑞士洛桑學院多次將我國列為最具有全球競爭力國家之一，但近年的排名有些許下降，主因在於經濟表現、政府效能、企業效能及基礎建設等4大指標皆退步。

除了朝野對峙導致政府效能不彰外，政府在對外貿易的積極作為上，仍有改進之處。

首先，政府應儘速培養經貿談判人才，否則難以應付接踵而來的雙邊貿易協商，並應借用民間談判專才來協助。就以南韓為例，其對外談判是由一位部長專責，帶領超過百位談判團隊，才能在如此短的時間內，就與歐盟、美國兩大市場完成雙邊貿易協議。更何況南韓正積極地與中國大陸和日本磋商三邊自由貿易協定，對台灣的國際競爭力更是一大威脅。7

其次，由於我國的國際空間長期受制於兩岸關係，使得國人的保護心理極為濃厚。既想提升爭奪國外市場，另一方面卻不敢正面競爭，如此矛盾的心態正是目前「兩岸服務貿易協議」遭遇強烈反對聲浪的最主要原因。

因此，除了持續培植我國經貿談判人才外，政府有責任加強對國人有關經貿自由化的政策宣傳，尤其是各產業面臨及能接受的開放程度不一，需要政府跨部會的通力合作。

最後，政府已於今年開始推動經濟自由示範區，希望藉由「六港一空」提供租稅優惠，吸引台商及外資擴大對台投資的數額及項目；也希望藉此提升台灣內部的產業升級，進而提升台灣整體的國際競爭力。這是一項長期的浩大工程，國人應有心理準備，也許可吸取其他國家的經驗，避免走冤枉路。

結語

活路外交對提升我國國際地位、拓展國際空間及恢復國際形象有積極且正面意義，就像上述例子所說明，決不是像在野黨所指控的自我繳械或賣台，而是務實、靈活地，將我國的既有實力發揮到極致。

近年來，中國大陸、南韓及東協各國無不加強各自推動區域經濟整合的力道，像是東協加三或大陸、南韓和日本的三方自貿協定。這些都是台灣應該積極爭取、卻找不到入門的重要經貿協議。馬政府當然著急，因此以務實靈活的外交策略、加上兩岸關係的大幅改善，確實打通了第一道難關。

經濟發展是我國存續的最重要關鍵，而活路外交正是打開這條重要管道的鑰匙。繼續維持兩岸穩定、外交暢通的兩條平行線，相輔相成，定能帶領我國的對外關係邁向新境界。

（本文作者為國家政策研究基金會高級助理研究員，倫敦大學亞非學院政治學博士生、倫敦政經學院國際關係碩士）（本文不代表本會立場）

1        關於活路外交之官方說帖，詳見總統府網站：http://www.president.gov.tw/Default.aspx?tabid=1077

2        李正修，「活路外交奏效 穩固我國對外關係」，國家政策研究基金會國政分析：http://www.npf.org.tw/post/3/5180

3        江春男，「馬英九的外交奇蹟」，蘋果日報，2013年8月21日。

4        「我國貿易現況及海外市場拓銷策略」，中華民國對外貿易發展協會台中辦事處，2012年3月15日。http://www.fcu.edu.tw/wSite/publicfile/Attachment/f1332139335970.pdf

5        同上，第54頁。

6        譚瑾瑜，「台紐經濟合作協定(ANZTEC)的效益與意義，國家政策研究基金會科經分析，2013年7月16日，http://www.npf.org.tw/post/3/12477。

7        「總統勗勉培植經貿談判人才」，外交部通訊，中華民國102年6月號第31卷第2期，第五頁至第九頁。