一、前言 　　民國九十一年政府開放大陸居民來台觀光的措施，希望藉由該項業務的推動實施，能改善兩岸的關係，帶動台灣的經濟及落實觀光產業的發展。但是，在兩岸的特殊狀況下，及舊政府的封閉思維，經歷六年半的時間，仍處於門戶半開，僅止於二類（赴海外觀光再轉來台灣的大陸人士）及三類（旅居海外大陸人士）的旅客來台，造成效益未彰、來台人數有限的現象，讓民眾及業者質疑政府的開放決心。 　　但是在此半開放的期間，也讓政府的相關主管機關、台灣的接待業者，以及包括居間為兩岸窗口的中華民國旅行商業同業公會全國聯合會（簡稱全聯會），面對來台證件的辦理、逾期脫團滯留、緊急意外事故、糾紛調處、旅遊品質規範以及業者自律等事項的控管，有充分的摸索、調整、適應及磨合，奠定了九十七年七月全面開放來台觀光的基礎。

二、全面開放來台觀光的業務現狀 　　全面開放大陸人士來台觀光所訂每日三千人的目標，在去年七月實施以後，卻因大陸相關配套措施的缺失，導致初期人數嚴重不足，至九十八年二月平均人數僅有三百多人，讓民眾再度質疑該政策的過度樂觀及大陸對岸的誠意。但是，在大陸開放第二波的來台省市以及組團旅行社後，計有二十五個省市的居民以及一百四十六家組團社，解決了大陸組團來台觀光省市及組團社不足的基本問題。 　　而台灣的接待旅行社至今年五月初，已增加至二百四十多家，其中有近百家均已有接團，量多的業者單月團數多破百團，甚至有達二百團以上。依市場的評估，兩岸的旅遊往來，雙方發展的空間持續擴大，台灣民眾至大陸旅遊已屬成熟市場，增量機會不大，但是大陸來台卻是可以預期的。今年四月以後，每日平均三千人的目標人數並不困難，再加上適當節日期間配額的增加，如果新型流感不造成重大影響或其他因素，相信今年來台觀光人數將會接近九十萬人次，達到來台觀光目標人數八成以上。據觀光局統計資料，全面開放至五月二十日人數已達三百一十三萬四千五百六十三人，其中單單四月人數即高達十萬三千一百九十八人。

三、接待問題的衍生 　　大陸來台觀光旅客的人數，竟然在第二波開放後大量成長，於三月份每日平均超過二千人，至四月份竟然暴量，單日有突破五千人的入境人數。因而在業者應變不及的情況下，導致合格車輛、合格住宿飯店及導遊人員不足，進而造成接待品質不良，熱門景點行程交通堵塞，用餐條件差，甚至有被放鴿子等現象。另外，也因送件人數太多，擠壓送件作業天數，導致部分團體來不及下證，造成在機場滯留延遲入境，甚至於未辦入台證而被原機遣返之情事。 量的增加，除接待品質上的問題外，緊急事故及糾紛的調處，勢必相對的增加。尤其四月下旬至五月上旬，接二連三的意外事故，讓主管機關頭痛不已，更讓承接此二項業務的全聯會，為之人仰馬翻。廣東團吊架意外三死一重傷一輕傷、太魯閣九曲洞落石意外一重傷一輕傷、南投埔里跳樓意外死亡 等，包括其他的疾病意外死亡及車禍事故亦有數起。兩岸的事故不論大小，對主管機關及接待單位，均是大事一件，必然會投入不少的人力及相關作業的應變處理，故要如何防範意外事件的發生以及應變作業的迅速有效，均是有關單位及業者都要充分準備的課題。

四、效益的評估 　　一天三千人，一年一百零九萬五千人的來台觀光人數，其所創造的經濟效益及就業機會訴求，尤其在金融風暴衝擊下，是政府及民間所期待的。當時，馬政府就預估有近六百億的產值，可以創造超過十萬個工作機會，以目前的發展情況來看，是相當合理的預估。 　　人潮即是錢潮，每位旅客來台觀光，不僅帶入龐大的產值，也創造出業者不貲的利潤，受惠的業者涵蓋航空業、旅行業、旅館業、餐廳、購物商店、風景遊樂區及導遊業…等。如旅館業，在過去的平日期間，住客率普遍偏低，經常僅有二、三成，而近期在台東、花蓮地區竟然常有一房難求之現象。一年約一百萬人次，平均每位住宿七晚，以二人一室計，即有三百五十萬房次的需求；而遊覽車使用車次，每車平均二十五人則有四萬車次，每趟車次約有八天車程，即有三十二萬天車次；餐廳部分，每天午、晚餐每人有七整天，即有一千四百萬人次的用餐機會；其他在旅行業、導遊及購物商店、風景區等的營運業績及工作機會均可預期。整體而言，每日三千人的效益評估，對當前台灣的經濟提振及民間工作機會提供，是不容質疑。 　　遊覽車不足，促使業者大量訂購新車；旅館房間不足，讓業者願意投資新飯店或更新舊設施；餐廳亦同；這些都是實實在在的擴大國內的消費需求，帶動經濟的活絡。

五、自由行政策的分析 　　早期因來台人數無法符合預期目標，主管機關積極放寬各項來台申請規定，其中把來台人數至少十人一團之限制，降低至五人，目的是希望藉此吸引一些「自由行」的旅客，增加一些來客。然而實施至今，低於十人以下的團體比率不到百分之一，可見目前大陸來台觀光「自由行」的需求偏低，或是該措施的條件上是否有問題？ 　　依大陸當局推動「出境遊」的觀光政策，都是「循序漸進」的作法，不論是港、澳或是預定明年七月開始的日本「自由行」措施，均不會在開放後短時間即有更「自由」的作法。如今行政院上級單位突然有要進一步開放「自由行」的構想，希冀藉由此措施，讓來台旅客能作深度旅遊及讓更多的業者能分享其消費利益，方向政策頗佳，但事實上在現行的機制及時機上，似乎是我們單方面的希望而已。 　　「自由行」在現階段是不宜，除上述的原因外，基本上來台觀光旅客「脫團逾期滯留」的情況，雖然控管上是效果頗高，至今人數仍只有三位。但是，其中二位都是在近一個月內發生，其脫團情況都是入境人數一多時，在控管上難免會有疏忽，且三位均是福建省居民，故如允許個人的自由行，又針對福建沿海地區優先開放，則其結果將難想像，屆時該政策將遭受質疑。實際上，目前五人「自由行」措施未能吸引較多「自由行」旅行團的原因，主要是許可辦法的法令規定，來台觀光團體大陸方面必需要派領隊，在台灣亦需要派導遊，所以其來台的成本特別高。十人以下團體之機票、餐宿安排均屬「個人價」成本，且又要分擔領隊的機票及全程的餐宿等費用，其情況全程可能會出現四位旅客加上一位領隊及導遊，再配上一部車及司機全程照料，三個工作人員服務四位旅客。據此，即可想像出其成本之高，且大陸目前領隊仍常有不足之現象，故該措施當然很難落實。其實，若能稍微修改規定，在九人以下的團體取消必需派領隊的規定，其來台後只要有導遊，則如此可以大大降低成本，且尚能有控管之效果。

六、結論 　　全面開放大陸來台觀光的政策，確實達到預期的效果，但是在實務的操作下，如何提高接待的品質、如何減少糾紛的發生、如何有效控管脫團逾期滯留及緊急意外的事故發生 等等，都是當前主管機關及業者要共同面對及努力的方向。兩岸的交流在開放後，是難以關閉，尤其來台觀光是大陸居民一生的希望及驕傲，如何讓該業務永續發展，創造更優質的旅遊條件及環境，應是大家要一齊努力的目標。每日三千人的目標人數可以每年檢討，再依實際狀況適當調高，可以調升為四千、五千或六千不等，則其將會創造更高的效益，這將是可以期待的。（作者係中華民國旅行商業同業公會聯合會秘書長）