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财团法人海峡交流基金会

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两岸网路民主与网民问政 文/左正东《交流杂志99年12月号第114期(历史资料)》

随著资讯科技的快速发展,各种资讯科技应用逐渐穿透人类生活的各个领域,当然,也必然包括政治生活领域。资讯科技和政治过程的结合,从早期的政府文书电脑化,到后来政府机关网站建置,和推展电子递送服务等电子化政府服务,直到近几年愈来愈重视资讯科技对于公民参与的贡献,强调借由资讯科技的协助,提升民主参与的质量,有助重建公民对于民主政治的信心,和强化民主政府的正当性基础。
从文书电脑化到政府网页建置再到网路公民参与,被公认为是资讯科技改造政治生活的常态路径。但是,在公民获得参与机会之后,网路会如何改变政治,则有不同的可能。一种是透过网路,朝向机关整合,提升服务品质。一种是会改善政府网页的公开透明,强化人民对政府的问责机制。当然,还有一种可能,是透过网路民主强化公民社会,从而巩固与提升网路公民参与的合法性基础,并由公民来引导下阶段的政府改革方向。然而,究竟网路政府的发展会朝何处而去,端视作为中间阶段的网路公民参与如何运作以及是否有效。

网路议政 大陆政改另类尝试?
虽然,两岸政治制度不同,电子化政府的发展时间长短不一,但已先后来到网路公民参与的阶段。以大陆为例,早在二○○○年前后,大陆中央及各省市政府在新华网的协助之下,开始推动「政府上网工程」,到二○○五年底已有九十六%的中央部会拥有机关网站,九十%的省级政府拥有机关网站。二○○六年一月,大陆中央人民政府门户网站正式开通,标志著大陆完成了政府网站建制的基本工程。在此之后,大陆于二○○七年四月开始施行政府信息公开条例,通过网站公开必要的资讯,成为政府的法定义务。
二○○八年六月二十日,中共总书记胡锦涛通过人民网,在强国论坛和网民进行二十分钟左右的直接交流,带动网路议政的热潮。二○一○年九月八日,人民网下属的中国共产党新闻网推出「直通中南海」,提供中共中央领导人的留言板,开放网友直接留言,为大陆网民通过网路议政论政,创造更大的想像空间,也被认为是大陆推进政改的另一种尝试。
事实上,大陆的网民议政,早于一九九○年代晚期即如雨后春笋快速兴起。一九九九年五月八日大陆驻南斯拉夫使馆被炸,人民网于隔天推出「强烈抗议北约暴行BBS论坛」,掀起大陆网民第一波的民族主义浪潮。这个BBS论坛,后来发展成为今日的强国论坛。炸馆事件时,强国论坛上对于美国的一片挞伐之声,不但在当时扩散为大陆骇客对美国官方网站的袭击,也让强国论坛成为民族主义的标竿,在二年以后的中美撞机事件,再度发挥关键的影响。
此外,强国论坛对于大陆国内政策的点评,也动见观瞻。如二○○三年孙志刚事件对于流浪乞讨者收容办法的批判、二○○七年华南虎事件的追查真相、二○○八年汶川地震后号召捐款和监督救援,在在印证强国论坛引领大陆舆论的重要地位。

大陆博客兴起反应庶民观点
除了强国论坛之外,堪称与强国论坛齐名的天涯社区论坛,也是观察网民舆论的指标阵地。如二○○七年山西黑砖窑事件和二○○九年邓玉娇事件,天涯社区论坛的网友舆论,充分发挥揭发社会黑暗面和监督政府的重要角色。尤其在邓玉娇事件中,最后大陆巴东地方人民法院判决邓玉娇免予刑事处罚,更被认为是网友舆论的重大胜利。
个人博客(即部落格,Blog,大陆译做博客)也是大陆网友评论时政的重要管道,特别是名人博客,一向为广大网友争相转载。早在强国论坛开始初期,著名政治学者王逸舟教授即曾作客强国网,和网友直接交流。博客兴起之后,名人开博蔚为时尚,其言论也往往激起网友的热烈讨论。近几年兴起的现象则是经济学者开博,对于股市房市汇市侃侃而谈,不但吸引众多网友留言,反映对于经济问题的庶民观点,开博学者之间的辩论,也成为外界观察大陆财经政策的窗口。

网路论政引起大陆高层关注
面对网路议政的风起云涌,中共除了作为媒体持有者,提供一定的空间之外,其政府机关首长也展现正面回应的态度。二○○三年初,深圳市长即在强国论坛和网友对谈,此后间歇有地方首长和网友交流。二○○四年上海市人大在上海人大公众网,开设专门为代表与网民聊天交流的《与人大代表面对面》节目,并于当年十月开启「区县视频会场」,让上海十九个区县的市人大代表以及在上海的全国人大代表,通过网路视频列席上海市人大常委会会议。此外,上海市人大还在人代会议期间进行「网议人代会」,二○○五年起,上海市人大将每月二十五日定为「人大网议日」,每次一小时,并就主题确定、嘉宾组成、活动预告、问题征集以及聊天实录的整理与发布,明订规范。二○○七年上海市人大结合东方网推出「百姓聚焦」节目,以市人大代表在书面意见、议案中提出的有关问题或社会热点为话题,请网友给予评论和建议,开启另一个运用网路促进民众参与人大监督过程的新机制。
尽管行政部门对于网路民主的态度更趋于谨慎,但是仍可看出其逐步转向正面积极的态度。始自二○○六年,人民网地方频道开办「地方领导」留言版,将原来个别首长的留言入口汇集起来。二○○八年六月胡锦涛作客强国论坛后,各地方首长和省委书记纷纷上网听取留言并给予回复,到今年八月,上网回复网民意见的省长和省委书记达到四十四人。因此,此次人民网开播直通中南海,可说是过去四年大陆行政部门与网路民主接轨的尝试。

台湾网路民主发展早
一般认为,台湾的电子化政府始自一九九七年的「电子化/网路化政府中程推动计划」,到二○○○年初已趋于成熟,也陆续引进各项新式应用。此后多次国际评比,均名列全球前五名。相对于大陆,民主化之后的台湾,各级选举和政党竞争成为政治生活的常态,因此,电子化政府和网路民主的接轨,也相对提前甚多。
以最早发展成熟的首长信箱︱台北市长首长信箱来看,最初是一九九五年十月当时陈水扁市长开办的阿扁信箱。自成立后从最初每月数百件来函到后来每月数千件,已经成为市民解决问题的主要管道。而且,市府网页不但将过去来信分门别类,让简单问题可以不用写信直接获得解答,还提供来信处理作业流程说明和信件进度查询,以便市民了解该如何使用陈情信箱。台北市的成功经验,很快地各县市政府纷纷仿效,不但作法日趋精进,还主动规定民众来信应于三︱七日实质回复,并对逾期答复之公务员课以惩处。
同样的,中央政府的总统和行政院长,乃至于其他四院院长及各部会首长皆有陈情信箱,并对于回信程序严格规范,务求最快速度答覆民众陈情。特别是做为全国最高民选首长的总统,对于网路民主的接轨特别积极。陈水扁总统任内,除了发行阿扁总统电子报,还于二○○二年举行首次的阿扁总统影音聊天室,与阿扁电子报的读者进行网路对谈。马英九总统就任后,则是参考美国罗斯福总统的炉边谈话,每周在总统府网站上发表一则三︱五分钟的治国周报,供人民浏览回应,以此和网民互动交流。

台湾定期密集选举与网民问政具相乘作用
不过,正如前述,台湾网路民主的快速发展,主要是拜定期选举带来的政党竞争压力所致。因此,网路民主的发展,自然和选举需要具有密切关系。更进一步说,每隔二︱四年的选举热季,候选人们不断推陈出新的网路竞选策略,不但坚定政治人物对于网路民主的信念,也壮大网路世界的公民社会,成为网路民主最坚定的基础,这点正是两岸网路民主发展最根本的差异。
尽管,因为彼此政治制度的差异和发展先后的不同,让两岸的网路民主呈现极为不同的面貌。但是,两者的发展经验都提供网路民主极具参考价值的启示。
首先,对于资讯科技为公民参与带来的机会,过去总认为藉助电脑中介的传播媒介特质,所提供的互动功能与穿透时空限制,可以克服民主过程对立者缺乏对话的困境,扩大参与民主过程的群体。然而,在许多情况下,资讯科技的引介,只是现有社会结构延伸其控制力。因此,网路民主的引介与其说是资讯科技改变现有的社会结构,倒不如说是现有社会结构收编资讯科技。这是网路民主悲观论很重要的看法,也恰恰反映大陆网民论政的局限。无论是强国论坛,还是人民网开设的地方领导留言版和直通中南海,既是依托于政府持有的官方传媒,又有发起党政机关设定的种种发言限制,参与者无法畅所欲言,异议者更有可能自主或被动被过滤于此参与管道之外。更有甚者,当人民的期待因为参与的机会而提高,却受到参与的限制而挫折,其结果反而激发更多的抱怨和冷漠。

两岸网路论政不同景象
相对的,台湾的网路民主所面临的,则是面临另一个层次的悲观论预测。因为,尽管只提供纸本公文的政府机构愈来愈少,大多数政府都在网路上建立据点提供服务,但社会仍然存在的数位落差,让以网路作为主要施政方式,难以避免对部分网路世界以外的公民造成一定的不利益。而且,以目前推出有限的网路民主机制(多以电子公共论坛形式)来看,其参与者数量极为有限,更有为数不少持极端立场者。以如此的参与者体质若要主导公共政策,其结果不但未能提升公民对于民主政治的信心,网路民主本身的正当性都将岌岌可危。然而,如果公民的网路参与不能有效影响政策,则网路民主成为点缀,参与者缺乏意愿,而政府为此花费的公共预算,又难逃脱仅服务少数人的指责。

网路新世界拉近两岸距离
但若以此认为,网路民主只是天边远景,在真实的世界难以实现,恐怕太过悲观。毕竟,科技使用虽受限于人性,但人性也可能通过使用科技发生转化,从而再造新科技和新的社会现实。网路民主能否继续发展,从而引导政府创新和政治改革,端赖于政治菁英的性格转化和公民社会的持续壮大。
若是在网路的互动之中,政治人物学习谦卑,愿意多听多做,建立对于人民智慧的信心,网路民主当难以回头。如果通过网路的赋权,公民社会力量成长茁壮,会有更多网民提出替代性政策,也愿意承担提出政策的责任,网路民主将可避免无的放矢,反能成为自由平等的政策角逐场域。若能如此,网路所应许的新世界,会把两岸之间的距离愈拉愈近。

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