去年下半年起，大陆吹起一股城镇化运动风，各级政府大力推动城镇化政策，尤其是新任总理李克强更将此视为自己未来施政的重中之重，不断在各项会议中强调城镇化的重要性，视城镇化为未来大陆经济能否维持长期成长的重要因素。显然在全球经济处于低迷状态下，大陆过去依赖出口导向为经济高速成长的发展策略正遇到瓶颈，城镇化及其所带动的提升内需市场已经成为攸关大陆未来经济能否持续保持高速成长的战略关键。

两岸经济目前存在紧密的互动与依赖，大陆经济如能持续成长，尤其经济成长的动力是来自于内需市场的增长，对于目前在大陆投资设厂的台商势将有著深远的影响。但是，大陆目前推动的城镇化也存在许多问题，也可能引发新的社会危机。因此，我们应该关注大陆城镇化的发展与挑战，并期待它能朝更良性的方向发展。

两波城镇化运动

大陆官方并非首次推动城镇化发展，早在一九八○年代初期大陆就曾吹起「小城镇、大战略」的浪潮。改革开放之初，大陆学术界还对于城市发展改革何去何从争论不休之际，一九八○年大陆官方就提出「控制大城市规模，合理发展中等城市，积极发展小城市」的城市发展模式，希望限制大城市的发展，「加强小城镇建设」的发展，采取一条与西方国家不一样的都市化道路，避免大陆城市出现西方都市贫民窟的现象。初期，大陆确实发展出大批小城镇，加上配合当时乡镇企业的发展，许多农民得以进入乡镇企业工作，实现「离土不离乡，进厂不进城」的人口转移，吸纳大量农村剩余劳动力至非农产业工作，改变大陆产业结构，并大幅提高农村居民收入。乡镇企业更成为一九八○年代推动大陆经济高速成长的火车头，带动大陆经济的快速成长。这种建设小城镇的发展模式使得当时大陆的城市化具有高度的「中国特色」，与其他资本主义发达国家有著很大的差异。

不过，由于大陆当局随后一味相信「发展是硬道理」的意识形态，将追求ＧＤＰ数字成长列为最高目标，加上小城镇与乡镇企业带来许多地方的污染性工业与经济无法集约化，因此大陆政府很快就放弃建设小城镇的发展模式。此后，政府资源大量集中在中大型城市，农民也朝大城市流动，城乡差距日益拉大。大陆特殊的城乡二元体制又不允许进城打工的农民工享有与本地市民相同的福利，形成许多社会问题。未进城的农民则窝居农村，因为农业生产力低，加上无法以集体土地向银行申请融资与贷款，因此只能困居农村，无法从事扩大再生产的活动或转移至非农产业工作。

事隔二十年，大陆经济规模与水平都已经与昔日有很大差异，但原有以出口为导向的发展模式已因晚近资本主义发达国家面临的经济衰退而遇到瓶颈，因此新一波城镇化运动开始推出，希望透过城镇化，提升内需，带动大陆经济的持续成长，同时也企图透过新的城镇化运动，实现城乡一体化，解决大陆城乡二元体制所存在的问题，让大陆成为一个现代化社会。

新一波城镇化运动的内涵

与一九八○年代的第一波城镇化有所差异，目前的城镇化具有两项特质：首先，一九八○年代的城镇化是以建设小城镇为重点，但这一波的城镇化不只是在追求乡镇层级城镇化的发展，还涉及县级以上各级城市的建设问题，即它是在追求大陆全面的城市化；其次，这波城镇化强调优先解决目前在中大城市打工的农民工所受到的制度性歧视问题，以保障农民工享有各项基本权利，用大陆官方的语言形容，就是要解决「人的现代化」问题。

一九九○年代以来，有大量农民被迫离开土地进城来打工，根据大陆的统计资料，目前有两亿多农民离开土地进城打工，但因为大陆户籍制度所形成的城乡二元体制，使得进城打工的农民工不能享有城市居民的权益与福利，沦为「二等国民」。大陆这种二元体制所造成的制度性歧视早为民间与学术界所批评，这样的制度不但形成城乡隔离体制，不利社会流动，还导致农民工无法融入城市，影响城市资本取得稳定劳动力来源；愤怒的农民工更常因细微的纠纷就引发群体事件，威胁城市治安与社会稳定。目前几乎没有任何一个资本主义发达国家会采取这种歧视本国农民的二元体制，因此大陆政府日益体认到如何保障农民工权益，改变现有的城乡二元体制，涉及大陆能否成为一个现代化大国的关键。

城镇化与大陆经济发展

大陆是一个拥有全世界人口最庞大的社会，近年经济的快速成长更使其逐渐由世界工厂转型为世界市场，潜在的消费能力惊人。但由于大陆还是一个非农业人口刚刚超过农业人口的社会，庞大农业人口生产力较低，对于经济的发展有著不利的影响。尤其大陆原有的城乡二元制度，不但限制农民的信用与消费能力，也影响进城打工农民工的所得与福利，阻碍他们留在城市的意愿，使得大陆要发展内需市场面临严重的瓶颈。

此波城镇化，一方面企图加强城镇建设，将更多农民迁居进城镇，从农业领域转移至非农业产业，提高他们的生产力与消费力，另一方面则将重点放在进城打工的农民工，取消各项制度性歧视的政策，将农民工视为新产业工人，保障其应有的权益。

依照大陆目前城镇化的规划，城镇化将会带动大量农民身分的转型、居住地的迁移以及消费水平的提高，这些变化无疑会导致大陆内需市场的发展，并带动大陆经济的发展。另一方面，大陆政府一旦放宽进城打工农民在城市生活的管制措施，将会有大批农民工开始在城市购屋与定居，他们将成为另一批重要的消费群体。这些进入城镇的农民尤其可能会对低阶民生用品的需求特别旺盛。对于缺乏国际品牌优势的台商公司而言，城镇化及其所带动的内需市场需求，势必提供他们一个庞大潜力的商机。某些具有竞争力的台商企业甚至可能借此机会以大陆市场为依托，扩张市场占有率，建立自己的品牌，进而再进军国际市场，发展成为具有国际知名度的企业。近年来已有一些大陆企业与台商企业都循此模式转型成功，未来随著大陆城镇化的发展，应该有更多台商企业可能取得这样的机会。 问题与挑战

城镇化虽然充满商机，却也存在许多问题与挑战。目前大陆地方政治存在著严重的「政绩工程」问题，地方干部为了追求政绩表现，不择手段落实上级政府交代的城镇化目标，常常采取由上而下的强迫迁移方式，将农民从偏远的村落朝城镇集中。有些不肖的地方干部更与资本勾结，进行土地的炒作，许多城郊农民土地被迫征收，成为「失地农民」。地方政府虽将其户口转为城市户口，但因为许多内陆城镇缺乏就业机会，因此失地农民存在就业困难问题，可能沦为城镇的新贫阶级，甚至成为社会矛盾与不稳定的来源。

二次大战以来，大陆、日本、韩国与台湾等地因为都曾实施某种形式的土地改革，将大批农民改造成小自耕农，不致像许多第三世界国家出现大批贫无立锥的农民，限制经济的成长，并构成社会不稳定的来源。改革开放迄今，大陆已经日益资本主义化，经济结构上已经与许多资本主义发达国家非常相似，惟独在土地制度上，大陆一直不肯放弃原有的公有制，为的是避免土地兼并发生，导致贫富差距拉大。

农村土地不能私有化是大陆资本主义经济发展与其他国家最主要的差异，农村土地集体所有，使得资本的扩张受到限制，资本取得廉价劳动力也遭遇障碍，对于保障工农大众具有重要的意义。但土地集体所有也使得农民不能以土地为信贷工具，影响农民的信用与消费能力。大陆政府目前对于土地制度的变革也一直处于两难状态，一方面大陆中央政府仍然坚持农村土地集体所有的原则，但同时许多地方已经偷偷搞起土地的私人流转，未来城镇化的发展可能更予地方干部与资本勾结的机会。

从长远来看，随著大陆城镇化运动的持续发展，大陆农村土地也会朝日益私有化方向发展，它将会加速贫富差距的拉大与资本主义的发展，但也使得大陆农民的消费能力不断攀升，成为大陆未来一、二十年间继续保持高速成长的动力来源。

面对这样的两难，某些地方政府已经做了一些进步的尝试。稍早之前，重庆曾经试行允许农民以集体土地向银行申请小额信贷的作法，一方面继续维持土地集体所有制，另一方面又能协助农民提升信贷与消费能力。不过，随著薄熙来的下台，此一重庆经验是否能够继续维持，还有待后续观察。如果今后大陆在推动城镇化运动时，能够复制重庆经验，无疑将会赋予大陆农村发展与土地制度新的「中国特色」。

今年三月大陆全国人大召开时，即将卸任的大陆总理温家宝也在他的政府工作报告中提及城镇化的重要性，但大陆官方目前在探讨城镇化发展时，都是从经济成长角度来思考，未曾考虑城镇化对于社会发展所造成的正负面影响。如果继续采取这种思考模式，只怕未来城镇化发展会给大陆带来许多负面的影响。但如果在推动城镇化发展同时，又能完善大陆原有的土地制度特色，就可能把大陆转型成一个经济快速成长，又能维持平等的社会。