古典经济学家亚当斯密（Adam Smith）、大卫李嘉图（David Ricardo）等人透过严谨的分析，显示「自由贸易」是最佳的政策，因为市场竞争会让各国专业化（specialize）生产各自具有比较优势（comparative advantage）的产品，再透过贸易交换本身不具比较优势的产品，相较于自给自足（autarky），社会福利（或总消费）反而会提高。此后，自由贸易的主张成为学界的主流，在英法等先进国家之后，德国和美国这些当时的后进国家陆续跟进，采取自由的贸易政策。然而，还是有许多国家采取干预贸易的政策，包括关税（tariff）及非关税（non-tariff）的贸易障碍，目的通常是要追求关键产业的加速发展，以达成国家设定的产业目标。

三种自由贸易模式

但是，即便是先进国家，基于各种原因，还是经常无法进行高度自由的贸易政策，即使自由贸易所获得最高福利的概念，早已深植决策者的脑海。为了获得自由贸易的利得，有三种逐步推动的模式：一是透过关税暨贸易总协定（ＧＡＴＴ），也就是目前的世界贸易组织（ＷＴＯ）的多边论坛，以咨商共识来逐步进行贸易自由化；其次，是以区域经济整合（Regional Economic Integration, ＲＥＩ），由两个或多个会员国分阶段撤除关税及非关税贸易障碍的模式。第三种，则是在一个国家的特殊地区实施贸易自由化，等条件成孰再推广到其他地区。

这些模式都在二次大战之后展开：一九四七年，ＧＡＴＴ在哈瓦那会议通过，设立在瑞士日内瓦；区域经济整合由一九五二年的欧洲煤钢共同体设立开始，一九五八年欧洲经济共同体成立，展开十年撤除关税，并统一对外关税之旅。至于第三个模式，则在一九五九年由爱尔兰设立全球第一个自由贸易区─Shannon Free Zone，在机场旁边二．四三平方公里（二四三公顷）的范围内，以优惠租税吸引了多元的企业从事生产，并创造就业。

台湾推动贸易自由化进程

一九六六年底，只有六十八公顷大小的亚洲第一个自由贸易区，也在台湾高雄的前镇设立了；由于以加工出口为特色，所以被称为「加工出口区」（Export Processing Zone, ＥＰＺ）。它杰出的地理位置和充沛且优良的劳工迅速吸引了欧美各国的注意，曾经有百家企业雇用了高达七万名的劳工，成为台湾加速发展的重要动能，以及开发中国家（包括韩国）争相仿效的标竿。它的成功让台湾复制了另外两个案例，也就是高雄的楠梓、台中的潭子。其后，台湾大量复制了自由贸易区内「单站服务」（one-stop service）及良好公共设施的模式，到各地的工业区内；加工出口区的阶段性任务也就告一段落，没有继续在其他地方设立。

由于台湾成功的经济发展，使得贸易自由化的努力暂时告一段落。然而，香港和新加坡主动采取自由化程度最高的策略，并获得高度成长的效果，一直对台湾形成了自由化的压力；每每在台湾经济表现不佳时，学界就会建议政府必须采行更自由的贸易政策。这种压力在经济表现还好时，政府通常不会考虑，因为保护政策性产业的思维其实一直在决策者心中占著重要地位。

到了一九八○年代末期，台湾环保运动高涨、环保示威不断、工资持续高涨、对外投资蔚为风潮，使得经济发展的压力升高；加上一九九○年代初，大陆的改革开放确定不会走回头路，且开始吸引台湾的投资，而出口又每每遭到欧美等国动辄以不公平的保护主义对待之后，台湾经济不得不思考进一步的变革。政府决定以加入ＧＡＴＴ和打造台湾成为「亚太营运中心」来进行解套。

加入ＧＡＴＴ必须经历一连串的入会咨商进行市场开放和关税减让，待所有会员国无异议之后始得加入；亚太营运中心则需营造两岸的和缓关系，特别是需要两岸直航三通才有机会。但就在一九九五年初行政院通过该方案，开始进行法规检讨松绑之后，一九九六年九月李登辉总统却宣布要「戒急用忍」，也就是不宜对大陆进行重要项目的投资，两岸关系急速冷冻。随后，李登辉总统访问美国进行演说，之后发表两国论，更确定两岸关系僵化，三通直航完全无望，亚太营运中心看不到前景，还让大陆获得灵感，用来发展上海成为营运中心。

二○○二年初，台湾在奋斗超过十年之后，终于获准加入世界贸易组织；这是台湾贸易政策获得大幅进展的时刻，政府陆续开放了各种农产品进口，关税率也大幅调降，接近了先进国家的水准。然而，开放农产品进口的因应模式是给予补贴并要求农民不要种植，而非辅导农民转而生产更高价值的农产，产生了许多的副作用。

强化与大陆的连结

二○○二年之后，大陆经济快速壮大，亚洲各国都因应这种情势而强化和大陆的经济连结。台湾虽然有大量对大陆的投资，但表面上却是在抗拒它的崛起。两岸经贸没有正常化之下的台湾，经济发展跌跌撞撞，却因为全球经济达到了二次战后最佳的状况，使得台湾经济虽然不好，但也没有很差，所以贸易自由化的「需要」看来也不是很强烈。

直到二○○八年第二次政党轮替后的十月份，开始了全球性的「金融海啸」，全球经济顿时萎缩，才使得台湾经济何去何从的思考又跃上台面。马政府上台立刻开放了两岸三通，包括邮政直通、海运直航与空运直航。两岸在陆续签署了多项协议后，更在二○○九年六月签署了「海峡两岸经济合作架构协议」（ＥＣＦＡ），并有附带的「早期收获清单」，让我方五三九项商品在两年内分三期免除关税、十一项服务业得以登陆对岸提供服务。后续更完整的「两岸服务贸易协议」已经在二○一三年六月签署，目前卡在立法院尚未通过；「两岸货品贸易协议」则还在协商之中。另外，若能签署「两岸争端解决协议」，则两岸间的「自由贸易协定」就算大功告成。

然而，两岸之间的贸易自由化只能局部解决台湾贸易仍没有欧美先进国家自由的问题，生产专业化及贸易自由化所能带来的经济福利，台湾目前还是没有能够完全获得。因此，「自由经济示范区」的提出，就是在进一步解决这个问题的尝试。政府希望借由「示范区」的实施，撤除各种贸易障碍，让物流、金流、人流、资讯流能够在区内自由移动，来创造最大的福利大饼；之后再让各地充分了解自由经济的利益，顺利将台湾全岛转变为一个大型的自由经济区。

管制v.s辅导

「自由经济示范区」以「特别法」的通过与否（年底前会送立法院审议），区分为两个阶段，第一个阶段已经开始，规划在六港一空（基隆、台中、高雄、花莲、台北、安平、桃园机场）内打造以服务业为主、制造业为辅的四类型园区：智慧运筹、国际医疗、农产加工、产业合作，并且提出「前店后厂」和「实虚相辅」的概念：只要在六港一空的范围内设厂，其生产作业可以拉出来到其它的产业园区；除了六港一空的实体示范区以外，也可以用虚拟的概念由区外企业加入。这样的作法的确具有创意，可以突破示范区范围有限的「僧多粥少」现象，但的确也增加了执行上的复杂性，对于行政效率构成了挑战。

示范区是要以产业管制的开放为吸引力，加上某种程度的租税优惠，吸引企业大量投资，造成良性的投资和生产及就业效果。然而，台湾诸多政府部会还是习惯以「管制」企业而非「辅导」产业为其要务；因此，原来可以大幅开放的专业服务业，例如律师、会计师、医师、教育（马来西亚都已经开放）等，都在这个示范区内缺席。此外，建筑管制的松绑、用药和医院的松绑（东京战略经济特区已经松绑）等，原来都可以带来大量的相关产业发展，却因为没有列入松绑而让其诱因打了折扣，没有像上海自由贸易试验区一般，一宣布要运作立刻有大量企业表示要投资的意愿。可能要等到各种不同看法汇集、示范区的运作也可能未如预期之下，相关部会才会在行政院的要求下进一步开放。

另一种思考：区对区自由贸易协定

一个可以弥补这种缺失的作法，是和上海自由贸易试验区、海西经济区、菲律宾苏比克经济特区、仁川经济特区、马来西亚巴生港特区等地签署「区对区自由贸易协定」，在区对区之间提供完全的自由贸易。由于世界贸易组织对于这样的作法并没有规范，因此不存在对其他会员国「贸易歧视」的问题。如此，由于上述的物流、金流、人流、资讯流在区域之间完全自由移动的诱因极大，自然可以吸引到大量的企业到这些经济特区投资。例如，资讯的自由流动涉及「海量资料」（big data）能否自由运用来获取商机，而目前各国来自于「个人资料保护法」衍生的资讯流动管制正在限制跨国资讯企业这种商机的产生，若能突破法规限制，将会受到这些企业的青睐；而如果桃园航空城可以提供新药在五年内通过研发管制的环境，而非目前先进国家的十年以上，立刻会成为新药的全球研发中心。

由于台湾的地理位置在东亚正好处于中央的位置，和各地经济特区签署自由贸易协定的结果将会让台湾的地理优势凸显，跨国企业可能在上述各个特区设立据点，但营运中心极可能就放在台湾，因为从台湾可以免签证随时飞到各个特区去管理那里的营运，台湾也将获得相对最大的利益。

政府应转变思维　展现魄力

上述概念是否能够落实，端看主政者是否具备前瞻的愿景。例如，要成为一个众多跨国企业的营运中心，就必须提供最好的生活环境和人才供给，包括便利的生活商店、国际学校、外国大学、各种国际性的生活、休闲和交通设施，来吸引跨国企业的高级干部选择此地，放弃新加坡和香港。这可能又涉及博奕、教育和其他活动的松绑，以及更多的当地投资。

上述种种都对政府构成了严厉的挑战。台湾的经济转型和未来发展，自由经济示范区无疑居关键地位；能否成功就看政府的眼光和魄力了！