二○一三年十一月二十三日上午十时，大陆当局宣布在东海上空划定「防空识别区」（Air Defense Identification Zone, ADIZ），即刻引起美日等国的反弹，加上东海既存的领土主权争端，一时之间情势急遽升高，但不久却又峰回路转、云淡风清。究竟，中共宣布东海防空识别区有何政治与战略意涵？对此坊间的评论与报导存有不少讹传与误解，不仅需要澄清更值得省思。

无主权意涵

「防空识别区」常常与「飞航情报区」（Flight Information Region, FIR）、「领空」这另两种空域相混淆，但三者其实完全不同。「领空」，是指国家领土与领海上空，但不达太空高度的空域，国家有完全的主权。「飞航情报区」，是在「国际民航公约」（Convention on International Civil Aviation, CICA）之下所划定的导航服务区，既无「飞航『情报』区」译文字面上给人具有军事意涵之联想，亦无「领空」的排他性质。相对于「领空」与「飞航情报区」都有明确的国际法基础，「防空识别区」则是一国为了国防安全需要片面划定的空域，并无国际法根据。

依照现行的国际法，除了领空之外，空域都是自由的，是为天空自由（Caelum Liberum）。这是沿袭自国际法上存在数百年的海洋自由（Mare Liberum）原则而来。天空自由的原则，在人类发展航空事业百余年来并无太大的改变。仅一九七二年伦敦海抛公约（London Dumping Convention）与其一九九六年的议定书限制了飞机在海上倾倒废弃物的自由。另外，是一九八二年联合海洋法公约（United Nations Convention on the Law of the Sea, UNCLOS）在公海上新确立了「专属经济区」（Exclusive Economic Zones, EEZ），并在公约第五十八条第三款中有「各国在专属经济区内根据本公约行使其权利和履行其义务时，应适当顾及沿海国的权利和义务，并应遵守沿海国按照本公约的规定和其他国际法规则所制定的与本部分不相牴触的法律和规章」之规定。只是，这样模糊的文字并不赋予任何国家划定防空识别区限制他国飞航自由的国际法依据。除了资源开发与保护，专属经济区与公海性质无异，上空都可自由飞行。

以上的事实并非不为人所知，但迄今未能明确、严正澄清的是：正因为防空识别区并无国际法根据，大陆划定东海防空识别区，其实完全不影响东海上岛屿的领土主权现状！国际法上主权的基础是在领土，然后才衍生出领海与在这两者之上的领空，以此再继续向外划定防空识别区。既然是于法无据，也就无从以防空识别区来反推其范围内领土的主权状况。易言之，若说大陆东海防空识别区没有主权意涵，并没有错。大陆当今划定的东海防空识别区，也没有因为主张钓鱼台的主权，而以之为基础再向四周更远的公海上空延伸。也因此，先前大陆派机绕钓鱼台飞行的作法，其实也不能宣示其对钓鱼台的主权，因为那只是天空自由的体现而已。

不剥夺飞行自由

防空识别区的划定虽然没有国际法的根据，但许多观点都声称，在美国首创防空识别区这种措施之后，已有许多国家跟进且沿袭半个多世纪，形成了所谓的国际「惯例」，他国飞机在进入时都会遵守。但这种说法并不准确。持续不断发生的行为只是「习惯」（usage）而已，要成为「惯例」（custom）还必须被认为已经有权利与义务这么做才行。何况，「防空识别区」既然是各国的片面之举，各国的规定自然也不一致，究竟是哪些规定已是「习惯」甚至形成了「惯例」，也很难一概而论。至少，从大陆这次划定东海防空识别区引起相关国家抗议就可以看出，主张空域的权利与遵守这空域中规范的义务，显然未被普遍认可。当然，事件后来的发展，是美国政府已经建议其航空公司遵守大陆东海防空识别区的规定提交飞行计划，也已经有许多国家的许多航空公司比照办理，这些实践也许就是大陆东海防空识别区形成「习惯」甚至走向「惯例」的过程。但是，关于这一点，至少有两个层面必须澄清。

其一，「民航机」（civil aircraft）并非政府的「公务机」（state aircraft）。根据国际法上主权平等的原则，政府以公权力管辖其人民，但政府之间互不管辖。因此，就算他国民航机得遵守大陆东海防空识别区的要求，他国公务机也没有遵守的义务。一国公务机在他国领空之外的一切空域就是享有自由，无论是进行侦察、训练，还是演习，均无不可（唯能否进行核子试爆尚有争议），任何国家的防空识别区都不能干涉。迄今累积的国际实践，也都一再肯定这一点。

其二，「知会」不是「报备」，更非「请求批准」。就算已是「习惯」甚或「惯例」，之所以要遵守「防空『识别』区」的规定，也只是便于「识别」以增进安全，并非是进入的前提。意即，就算他国飞机进入一国防空识别区时不遵守其规定，该国也只能派机在安全的距离外跟监（这只是天空自由的另一种体现而已），不能加以驱离，更遑论击落（其实，即便是他国民航机闯入一国领空，当今国际实践也不允许该国加以击落，因为这有违比例原则，是防卫过当）。如今大陆东海防空识别区规定他国飞机提交飞行计划也是如此，并不代表大陆有权审核、批准这些计划而决定了他国飞机能否进入。

挑衅或准绳

有了以上的认识之后，不禁让人好奇，大陆此次划定东海防空识别区，为何还引起这么大的风波？虽然，防空识别区的确没有明确的国际法条可循，国际惯例是否形成也还很有争议，大陆的东海防空识别区终究是对天空自由的侵犯，美日等国予以谴责、抗议不是没有道理；但反过来说，这些国家自己的防空识别区不也一样是对天空自由的侵犯？这套中国的俗谚，不就是「只许州官放火，不许百姓点灯」？当然，一些观点认为，同样是划定防空识别区，大陆的东海防空识别区却是特别的挑衅，因为它没有事先与其他国家磋商，又涵盖了争议领土的上空，还要求不准备进入大陆领空的飞机也得遵守。但是，正因为防空识别区没有国际法基础，各国的相关规定都是各行其是，所以也没有哪一国的规定，就一定比其他国家的规定更正当，而可当作准绳。

以事先磋商来说，半个世纪以前最早的防空识别区开始划定时，也没有经过这样的过程。以涵盖争议领土而言，我国的防空识别区，就涵盖日本与那国岛等毫无争议的他国领土上空（这是当年由美国所划定的），甚至也涵盖大陆上空（南韩的防空识别区也涵盖到北韩上空），大陆的东海防空识别区反倒没有涵盖台湾上空。由此更可以看出，防空识别区并无主权意涵，不然大陆此次的举动岂不是自打嘴巴？类似的例子，日本的防空识别区并没有涵盖其所有的领土。所以，台湾的防空识别区没有涵盖钓鱼台上空，也不代表我们的主权立场有任何松动。

至于是否准备进入一国领空的飞机，才该遵守该国防空识别区的规定？答案也不是表面上那么浅显。即使不进入一国领空的他国飞机，也可能有国防安全上的顾虑而需要识别。不光是远距的情报搜集与刺探，沿著领空边缘飞行的飞机也只要一个急转弯就可瞬间闯入，更不用说携带飞弹的飞机，不必侵入任何国家领空已可完成攻击任务。

化解「敌意」：寻求共同安全

从上文的解析不难看出，就法论法就事论事，大陆此次划定东海防空识别区，虽有争议，但是显然被夸大渲染。公务机的飞行还是完全自由，民航机飞入时充其量也只是先打个招呼，不过就是把已经有的飞行计划文件多转发一份出去而已，在这个空域中比起一般领空外的天空，与其他已经存在的防空识别区差不多。于此，事件从最初的激情渐渐回归理性，可谓是最佳的注脚。

然而，那最初的激情又是什么呢？说穿了就是「敌意」。引起反感的与其说是大陆的特定行为，不如说是大陆本身。换成别的国家有一样的举动，也不会有这么大的反弹。这是谁的责任？各方皆有责任。冷战已经结束了，但冷战的幽魂还是四处游荡。尽管举世表面上接受大陆的存在并与之来往，但不少人心中对之仍是势不两立、不共戴天；同样的，尽管大陆已经改革开放拥抱资本主义并跟世界接轨，但心中与「美帝」却还是水火不容。
　　
只是，时代走到今天，和平已经不能再回头了，到底有什么样的主权争议或是自由权利，值得我们再把世界投入战火之中？如果我们真的想要和平，就应该了解到在核子武器可怕的破坏力之下，安全已不能透过威胁敌人来获得，而消弭敌我对立的想法，才能共同创造安全。如果此次的事件，能够让我们省思究竟为什么要冲突，也许我们离和平的东海，乃至于和平的东亚、和平的世界，就会更近一点了。