两岸交流以来，经贸互动频繁密切，同时也衍生社会治安等非传统安全问题，对两岸人民和社会均造成相当程度的困扰，亦增加台湾和大陆维持社会安全与秩序的内政成本。在全球相互依存的环境中，非传统安全问题势必产生敏感性与脆弱性相互依赖的效应，是两岸皆须严肃面对的课题。二○○九年四月二十六日，第三次江陈会谈签署「海峡两岸共同打击犯罪及司法互助协议」（以下简称「司法互助协议」），建构制度化协处机制，更务实、更具深度和广度，有效防制两岸跨境犯罪问题，确保两岸人民福祉及社会安全。

两岸建构共同打击犯罪机制之历程

自一九八七年十一月政府开放民众赴大陆探亲后，两岸民间社会交流持续热络，经贸互动频繁、互赖程度递增，同时也衍生诸多两岸人民往来的问题。两岸红十字会组织遂于一九九○年九月十二日签订「金门协议」，作为两岸执行遣返偷渡犯及刑事犯的主要依据，开启两岸共同打击犯罪之里程碑。然而，两岸犯罪份子、犯罪组织利用两岸分治的政治现实，以及法制规范、执法目标及能力各不相同等因素，基于共同利益的驱使，经由策略联盟途径，形成共犯结构网络，从事非法移民、洗钱、枪毒违禁品走私、网路、金融和电信诈骗等跨境犯罪活动，其影响范围已不再局限于台湾，同时亦影响大陆、香港、澳门等地，也扩及邻近国家、区域或全球。

所谓犯罪无国界，欲有效打击犯罪必须掌握先机、重视时效性，才能达到有效防制犯罪成效。基于此，一九九六年，刑事侦防协会卢毓钧荣誉理事长率团赴大陆参访，为两岸警方交流之滥觞，正式开启两岸警务交流。二○○一年十二月，卢荣誉理事长协同刑事局人员赴大陆进行高层参访，针对通缉犯、刑事犯的遣返方式，不限定海运，必要时可加列空运；遣返地点不限定金门、马祖，必要时可扩及第三地例如香港、澳门（泛称「澳门模式」）达成共识，为两岸合作打击犯罪带来新契机。二○○五年七月，由刑事局派员前往澳门与大陆公安部人员研商，建立两岸合作共同打击犯罪联系窗口。随后，建构两岸警务个案合作模式，例如二○○八年七月，刑事局派员与大陆公安部、福建省公安厅达成加强个案合作、优先打击跨境电信诈欺犯罪之共识。

有关两岸共同打击毒品走私犯罪活动，二○○六年之前，两岸缉毒机关并无往来；二○○六年四月下旬，法务部调查局与大陆福建省缉毒机关循小三通模式建立缉毒合作机制后，始建立两岸缉毒情资交换、案件侦查合作之里程碑。此外，自二○○六年起，由大陆、香港、澳门及台湾轮流举办「海峡两岸暨香港、澳门警学研讨会」，与会人员涵盖四地学术界及实务界，借此建构两岸共同打击犯罪学术研究与实务交流平台，建立合作共识，迄今已举办十届，成果丰硕，广受各界肯定。两岸在「金门协议」后历经十九年的协商，于二○○九年四月二十六日签署「司法互助协议」，就两岸进一步深化共同合作、防制犯罪活动极具正面意义，并展现良好执行成效。

两岸签署「司法互助协议」后之合作治理与实践

一、以「司法互助协议」为合作治理架构

「司法互助协议」为两岸主管机关在共同打击犯罪、人员遣返与相互协助送达司法文书、调查取证、罪犯接返等司法互助事项，提供明确的合作架构，逐步建立制度化协处合作机制：

第一，建构联系机制。两岸为即时进行情资交换、案件协查与合作办案，警政署刑事局陆续与大陆公安部、江苏省、浙江省、福建省、广东省公安厅、上海市、厦门市公安局建立联系窗口，以提升双方合作办案效能。

第二，采取合作治理模式。针对重大、急迫之具体个案，指定个案联系窗口，提升侦办速度与效率；必要时，两岸同步展开查缉行动，以扩大打击成效。

第三，加强犯罪情资交换。据统计，截至二○一六年一月三十一日，我方传送大陆公安单位之犯罪情资三○○八件，接获大陆公安单位传送我方之犯罪情资一○○五件。

二、「第四届海峡两岸暨香港、澳门警学研讨会」凝聚合作治理共识

二○○九年十二月十四日至十九日，我方于台北圆山大饭店首次主办「第四届海峡两岸暨香港、澳门警学研讨会」，借由学术研讨会平台就新兴跨境犯罪手法、侦查技术等议题，加强实务工作交流，强化两岸共同打击犯罪合作的共识。

三、推展两岸共同打击犯罪合作治理新里程

二○一○年十月，警政署王卓钧前署长率团赴大陆进行高层会晤及警务交流，推动两岸共同打击跨境诈欺犯罪，促成多项具体共识。例如二○一一年三月达成「两岸警方跨第三地共同打击电信诈欺犯罪」合作机制；自二○一一年五月至二○一二年十二月共执行「○三一○专案」等六项专案，建立两岸警方跨第三地合作共同打击诈欺犯罪之新模式。

此外，协议也开启两岸合作打击毒品犯罪新的里程碑。近七年来，两岸在「全面合作，重点打击」原则下，查获毒品数量屡创新高。大陆「二○一五禁毒报告」特别提及与法务部调查局毒品防制处禁毒执法合作，显示大陆相当重视两岸缉毒合作。二○一三年十一月，刑事局在桃园机场破获陈○安等跨境走私毒品犯罪集团，查扣高纯度海洛因砖二二九公斤，是台湾海洛因走私案件历年第二大量，亦是航空货运走私第一大量。该毒品犯罪集团成员活动，横跨两岸及东南亚各地，经两岸警方两年多不断情资交换、案件协查，破获毒品犯罪集团组织，彰显两岸缉毒工作策略与成效。

「司法互助协议」签署前后效益评估

一、两岸共同打击犯罪执行成效

「司法互助协议」生效迄今（二○一六）年一月三十一日止执行成效如下：

(一)案件协查及共同侦办。据法务部统计，我方相关执行单位，共计与陆方合作侦办各类跨境犯罪案件一七六件，查获嫌犯八七○七人，平均每月一‧五九件，较「司法互助协议」生效前平均每月○‧二四件大幅成长五六三％。另据警政署统计，两岸警方共同合作侦破跨境电信网路诈欺犯罪计八十五件六八五七人。二○一五年全般诈欺案件发生数二一一○○件、财损金额新台币三三‧八亿元，较「司法互助协议」生效前一年案件减少一九八六三件（负四八‧四八％）、财损金额减少约八二‧三亿余元（负七○‧○四％）。

(二)人犯遣返。警政署洽请大陆公安单位协缉遣返之刑事犯与刑事嫌疑犯计四○二人，每月平均遣返五‧○九人，较「司法互助协议」生效前每月平均遣返一‧八四人，增加一七七％。

(三)人员工作业务交流。据统计，我方邀请陆方来台参访交流九十一次，应陆方邀请赴陆参访交流六十六次，合计一五七次。较「司法互助协议」生效前四年之二十七次显著增加，有助于双方累积互信与共识，提升共同打击犯罪成效。

二、两岸共同打击犯罪效益评估

(一)打击跨境犯罪列为当前工作主轴。以往两岸共同打击犯罪仅限于个案合作侦办；「司法互助协议」生效后，将打击跨境犯罪列为工作主轴，共同合作侦办扩大同步查缉，成效显著树立合作典范。

(二)增设办案联系窗口强化侦办效能。鉴于过去洽请大陆公安单位协助事项，均需透过公安部港澳台办中转，影响侦办时效。「司法互助协议」生效后，警政署刑事局积极与大陆公安部刑侦局、禁毒局与江苏省、浙江省、福建省、广东省公安厅、上海市、厦门市公安局建立制度化联系窗口，得不限案类进行情资交换、案件协查、合作办案，强化侦办效能。

(三)开创警务高层会晤研商交流。「司法互助协议」生效后，两岸警务交流从委由刑事侦防协会进行的执行层级，提升至进行十次警务高层会谈，达成两岸合作共同打击犯罪不受政治因素影响之共识，警务交流迈向新的里程碑。

(四)扩展两岸跨第三地共同打击犯罪。「司法互助协议」生效后，两岸警方建立两岸跨第三地共同打击电信诈欺犯罪合作机制，多次于第三地侦破跨境诈欺犯罪案件，展现具体成效。

两岸跨境合作发展策略与展望

全球化时代，相互依赖程度与日俱增，形成全球性风险。两岸宜从全方位综合性安全与非传统安全概念为出发点，以两岸人民福祉为依归，共同防制跨境犯罪等非传统安全问题。观察两岸社会交流成效，主要系于交流网络的结构与相互信任机制的建立，而「网络」与「信任」这两项重要的社会交流评估指标，也是两岸营造共同利益的基础。就此而言，两岸签署「司法互助协议」对维护两岸社会安全、人民健康与福祉，具有指标性意义。

展望未来，两岸应在「司法互助协议」基础上，采取全球治理概念及合作治理策略，以合作取代竞争，建构安全社群。两岸应持续秉持「打击犯罪不分畛域」，强化合作共同打击犯罪活动，进一步积极扩展与各国进行跨国合作，期能有效因应各类非传统安全威胁之挑战，共创对等、互惠、双赢的局面，确保两岸人民生命财产安全与社会治安，维护区域安全与稳定。